2013年4月4日星期四

黎廣德﹕填海諮詢本末倒置窒礙發展




填海造地是香港城市增長的一貫模式,不應排拒作為未來發展的可選策略之一。社會各界應理性探討,政府則有責任提供資源,按部就班地引領各方締造共識。可惜,發展局剛公布的填海及發展岩洞第二階段公眾諮詢,犯了本末倒置的大忌,恐怕會激發更多社會分歧。

城市如何發展,歸根結柢是社會大眾的集體價值判斷。正如回歸後維港填海爭議,經過多年官民訴訟後,在2003年政府終於明白公眾參與的要害,成立共建維港委員會,讓各界共同建立發展維港海濱的願景,訂定發展目標,再請專家制訂不同方案供公眾選項,最後才落實規劃圖則和工程方案。這種從宏觀到具體,先目標後方案的程序,是城市規劃的必經階段。

用上同樣邏輯,今次諮詢應有三個步驟:

一、制訂城市發展願景:估算人口增長量、確立環境質素指標和人均住房面積目標;

二、確立土地開拓策略:包括如何善用閒置土地,檢視丁屋政策,徵收新界棕地、市區重建和填海拓地的可行性、環境成本和社會效益,讓公眾知所取捨;

三、進行填海選址:以善用其他拓地方案為前提,替不同選址進行累積社會環境影響評估,方便社會各界以客觀數據為基礎進行理性討論。

三部曲殘缺猶如浮沙建屋

顯而易見,這個「願景─策略─方案」三部曲在今次諮詢中殘缺不全,取而代之的是「賊佬試砂煲」模式:第一階段推出25個填海選址,第二階段縮減至6個選址,但發展願景和土地策略始終欠奉,兼且沒有公布環境影響和成本效益的數據。這種諮詢方式,猶如在浮沙上建屋,難有紮實的基礎。

以人工島方案為例,在香港島和大嶼山之間填海2400公頃,幾乎等同4個油尖旺區的面積,可容納人口逾110萬。政府錯估人口數據屢有前科:前年估計2039年有890萬人,去年估計已縮減了50萬人(註一)。究竟人工島上的新增人口從何而來?是為了配合中港融合的外來移民,還是要逼本地婦女多生多養?這是關乎香港未來的抉擇,政府豈可裝作若無其事便加諸港人頭上。

《明報》社評以「土儲愈多改善空間愈大,填海造地應更大膽規劃」為題,指出香港人均居住面積少得可恥,「希望現在規劃填海,將來有大幅增加可住之地,樓價不再瘋狂茘升,居住面積可以有所改善」。這種說法相信點中很多香港人心中的渴求,也合筆者多年來催促政府善用新界已破壞土地,發展副都市中心的理念(註二)。但這項推論有一大漏洞:改善人均居住面積只是坊間一廂情願的說法,特首梁振英從未為此訂出目標,發展局長陳茂波更未有因填海而對此作任何承諾。沒有配套的人口政策(例如特區取回單程證審批權),房屋政策(例如大增公營及資助房屋)和經濟政策(例如發展二元房產市場),土儲再多也無法改善港人居住空間。

「虛擬願景」難以取信於民

《經濟日報》社評也以「填海並非萬惡,為下一代覓地」為題批評環保團體反對發展,認為填海可以改善民生、解決環境擠迫、租金攀升、產業多元化等種種問題。這項立論猶如一根大棒,把政府從未承諾的民間訴求視為必然發生的美好將來,用來嚇唬所有妨礙「虛擬願景」實現的反對聲音。只要回顧香港過去幾十年的發展,大大小小的填海從來未有停頓,但美麗願景卻從未實現,今天要市民相信「填海就是萬能」,恐怕並不容易。

事實上,今次選址中有兩個不乏前瞻性:以青衣西南而言,政府早應面對航運業走下坡的現實,放棄興建10號貨櫃碼頭而改變土地用途;把沙田污水廠遷入岩洞而結合馬料水填海,可能是成本效益最高而生態破壞最少的選址。但陳茂波無法說明填海拓地的具體用途和對市民有何得益,只是空泛地以「增加土地儲備」為名搪塞,突顯了「工程先行、願景欠奉、目標不明」的困局。表面上對填海選址開放討論,實質上對填海背後的假設不容置疑,是向專權政治倒退,走向可持續發展的反面。

為何發展?為誰發展?

試想,若果財政司長明天宣布為了增加財政儲備,一窩蜂開徵銷售稅、增值稅、環保稅等等,但不肯說明用途,市民能不上街暴動嗎?對香港人來說,增加土地儲備所付出的代價比起政府開徵新稅不遑多讓,只是方式較為隱晦而已。如果填海拓地的得益者,不是普羅市民改善居住面積或產業多元化,而是廣建豪宅大賺特賺的財團、或佔本地工程份額愈來愈多的內地國企,或受惠於梁振英政府大有為政策的特殊工業,今天支持填海的一番好意豈非變成愚民的工具?

政府若不懂善用土地,開拓新土地便等同浪費資源。發展局至今不肯公布390公頃閒置住宅用地的清單和使用時間表,亦未有提出如何善用新界800多公頃棕地和933公頃「鄉村式發展」土地的策略。未雨綢繆是好事,但丟開了今天的急務而高談為下一代綢繆,難免有惺惺作態之嫌。

市民對填海有「陰謀論」的心態,正是由於政府沒有汲取維港填海的教訓,拒絕面對為何發展和為誰發展的核心問題。要擺脫今天的困局不難,發展局只需以6年前規劃署制訂的《香港2030:規劃遠景與策略研究》為藍本,從速補足發展願景與土地策略的兩部曲諮詢,向市民承諾改善民生的具體目標和配套政策,便有望為填海方案締造共識。但是,以梁振英深藏不露的作風,他建立土地儲備的真正目的能夠坦然和市民共議嗎?也許這才是香港人恐懼的根源。

作者是公共專業聯盟政策召集人

(註一)見《不是土地供應──香港土地供應的迷思與真象》,2013年,本土研究社出版

(註二)見黎廣德著《釋放香港》第七章:吾土吾家,2009年,快樂書房出版