香港申訴專員公署於本年1月宣布，主動調查政府推行《公開資料守則》（下稱《守則》）和檔案管理制度的成效。專員指出：「許多國家和地區更已開始對其資訊自由制度進行重大改革，目的是為公眾索取政府資料提供更大的方便、擴大資訊自由法規的適用範圍，並確保法例能夠與時並進，追上資訊科技的發展。」
其實，申訴專員早於2010年已完成一項對《守則》的主動調查，報告批評「職員對條文仍是一知半解，亦不熟悉當中的程序要求」，並針對守則的實際操作提出多項建議，但政府並無法定責任必須跟隨。
香港目前並無資訊自由法和檔案法，市民並無法定權力獲取政府資料，政府亦無保留政府文件、書信、會議紀錄的法律責任，現時市民僅憑一份訂立於殖民地時代（1995年制定）的《公開資料守則》，作為查閱政府資料的依據。
市民無法定權力獲取政府資料
筆者於申訴專員1月份宣布再次主動調查後，即時決定要預備回應書，並在當日（1月4日）下午向政府蒐集相關資料，按程序向負責《守則》推行的政制及內地事務局，查閱過去多年政府各部門以《守則》拒絕市民查詢的個案資料，包括涉及部門、政府所持理由及市民索取的資料等。結果，筆者於2月4日中午（即申訴專員公署公眾諮詢期結束同日）獲該局提供過去兩年的資料。由於時間倉卒，資料未及收入回應書內，現僅以本文向公眾交代（註：讀者可到tinyurl.com/hkaccesstoinfo，查閱政府回覆的原始資料）。
據政府提供的數據，政府在2011年及2012年首9個月分別收到2330宗及2103宗根據《守則》索取資料的要求，其中分別有52宗（佔2011年總數的2.2%）和43宗（佔2012年首9個月總數的2%）被拒，平均而言，市民每50宗要求便有1宗被拒。
當中拒絕市民要求宗數最多是來自稅務局、民政事務總署和地政總署（各9宗），其次是教育局（8宗）（見表一）。若考慮政府引用《守則》規定「可拒絕披露的資料」的理由，最常用來拒絕市民要求的理由是第三者資料（35宗）、其次是法定限制（13宗）、個人私隱（12宗）及公務的管理和執行（10宗）（見表二）。
筆者仔細閱讀95宗被拒個案所索取的資料，發現一些表面上看來正常不過，甚至說得上是涉及公眾利益的個案，也被政府莫名其妙的拒絕，例如：
‧向教育局索取鄉村學校的總目錄（被拒原因：研究、統計和分析）
‧向海關索取某日的跨境汽車紀錄（被拒原因：第三者資料）
‧向律政司查詢有關英譯中法律名詞的資料（被拒原因：公務的管理和執行）
‧向食物環境衛生署查詢檢控程序資料（被拒原因：第三者資料）
‧向運輸署索取「2002年交通習慣調查」原始資料（被拒原因：研究、統計和分析）
還有更多更多個案，讀者請按上述網址自行查閱。
被政府莫名其妙的拒絕
由於資料有限，我不太明白政府拒絕公開資料的理據怎會站得住腳。《守則》訂明部門要考慮披露資料的公眾利益是否超過可能造成的傷害或損害（守則2.2款），但對《守則》「一知半解」的公開資料職員（不是我說的，摘自申訴專員報告）怎樣考慮發放資訊的「害處」及公眾獲得資訊的「利益」？一名公務員怎能代表大眾詮釋公眾利益？按什麼準則？要公務員作這種決定根本是強人所難。
另外，被拒原由排行首席的「第三者資料」，《守則》指「如第三者同意或披露資料的公眾利益超過可能造成的傷害或損害，則可予以披露」（守則2.14款），當政府用第三者資料作拒絕原由時（如上述跨境車紀錄和食環署檢控程序個案），有否尋求所謂的第三者同意並披露呢？政府有否向索取資料的市民交代呢？
用「研究、統計和分析」作理由更是荒謬，《守則》說「如披露與不完整或未完成的分析、研究或統計有關的資料，可能會令人產生誤解，或剝奪有關部門或任何其他人士發布資料的優先權或商業利益」（守則2.13a款），官員憑什麼認為公開資料會令人誤解？怎樣剝奪優先權？整個根本毫無道理。
開放的政府和資訊自由能帶動社會進步，以開放和文明的態度處理資料的保存和發放，才稱得上是世界城市。開放資訊亦有助促進學術研究，造福社會，筆者與葉兆輝教授向政府爭取公開地鐵跳軌自殺的數據，便是一例，此有助社會制訂適切的預防自殺措施。
筆者僅此作出以下建議：政制及內地事務局應盡快就資訊自由法和檔案法作政策諮詢（不同於申訴專員現就行政措施的諮詢）；就算社會未能就立法達至共識，政府也需要大幅修改《公開資料守則》，刪除所有不合理的「可拒絕披露的資料」理由（包括那個荒謬的「研究、統計和分析」理由），並要求所有政府部門及公營機構以劃一原則執行公開資料的職責。
作者是香港大學新聞及傳媒研究中心助理教授
