2013年1月31日星期四

方志恒﹕財政儲備,到底所為何事?




1948年,港府忙於戰後重建,財政相當緊絀。財政司花露時(Geoffrey S. Follows)發表預算案時,首次明確提出「累積儲備」的理財目標,希望建立更穩健的公共財政基礎:

「如果我們無法累積到足夠儲備,就無法脫離財政不穩的困境。而建立足夠儲備的方法,不外乎是削減開支或透過加稅增加收入。」(We shall not be out of the wood financially until we have built up a really substantial reserve, and this can only be done by cutting expenditure or increasing revenue by means of further taxation.

時移世易,今天政府雖然已經建立龐大儲備,但「累積儲備」的殖民地祖訓,仍然被財金官員頂禮膜拜。

儲備水平處於歷史高位

現時,香港政府的儲備資產,全部存放在「外匯基金」,由金管局負責管理。截至20121031日,「外匯基金」總資產達26,123億元,主要可分為「貨幣基礎」、「財政儲備」及「累計盈餘」3個部分:當中「貨幣基礎」是金管局的貨幣負債,用以支撐聯繫匯率,政府不能隨便動用;扣除「貨幣基礎」及其他負債後,才是政府真正擁有並可自由動用的儲備,主要為「財政儲備」(政府歷年累積的財政預算盈餘)及「累計盈餘」(外匯基金歷年投資賺取的淨盈利總額)(附表)。

民間智庫「新力量網絡」剛發表《2013年度香港公共財政評估報告》,就香港的公共財政體系進行有系統的追蹤研究。研究顯示,截至2011/12財政年度,政府「財政儲備」已達到6691億元,以絕對金額計算,是香港有紀錄以來的最高水平,並升至相等於本地生產總值35%的歷史高位(附圖)。若再計及6000多億元的「累計盈餘」,政府可自由動用的儲備金額,合計高達1.2萬多億元。

財政司長拒絕定下明確準則

當歐美國家陷於財困之時,香港是少數坐擁龐大儲備的地方。但政府必須回答一個問題,就是到底要累積多少儲備才算足夠?現任財政司長曾俊華,一直拒絕就「財政儲備」的適當水平定下準則,反而多次宣稱「儲備愈多愈好」。訂立「財政儲備準則」是否不可行?

其實,訂立「財政儲備準則」,對政府官員來說絕非新鮮事物,香港政府以往一直有就「財政儲備」的適當水平定下準則。

最早的「財政儲備準則」可追溯至1950年代中期,當時財政司祈樂嘉(Arthur Clarke)提出「財政儲備應不少於一年預算稅收」的準則。1960年代,財政司郭伯偉(John J. Cowperthwaite)修訂祈樂嘉提出的準則,將「財政儲備」的適當水平更改為「不少於預算經常開支一半的數額」。

夏鼎基(Philip Haddon-Cave)在1977/78年度的預算案中,提出了「自由財政儲備」(Free fiscal reserves)的概念,即政府需要在「財政儲備」中預留一定金額,為可能出現的負債作準備(例如政府為法定機構所作的借貸擔保),餘額方為政府可以自由使用的儲備。就此夏鼎基提出「財政儲備需提供或有負債總額的三分之一作保證」;至於「自由財政儲備」的適當水平,夏鼎基則認為應該定於「不少於下年度預算開支的15%」。

回歸後,特區政府亦曾經多次就「財政儲備」的適當水平定下準則。其中,曾蔭權在1998/99年度的預算案中,便提出政府需要維持龐大儲備,以應付3方面的需要:(1)應付日常的現金流量需要,金額相當於政府3個月開支;(2)作突發和緊急用途,金額相當於政府9個月開支;(3)保持港元匯價穩定,金額相等於M1定義的港元貨幣供應。

梁錦松接任財政司長後,在2002/03年度的預算案中提出新的「財政儲備準則」。梁錦松認為金管局已落實措施穩定港元匯率,加上「外匯基金」有一定的「累計盈餘」,因此毋須再把「財政儲備」與貨幣供應掛鹇;他提出「財政儲備維持在相等於12個月的政府開支水平」,以應付政府開支的日常財政運作和處變應急需要。

其後唐英年接任財政司長,大致上遵照梁錦松提出的「財政儲備準則」,他發表的首3個預算案(2004/052005/062006/07),都沿用「政府12個月開支水平」的準則。但唐英年在最後一份預算案(2007/08)中,卻刪除了這個明確準則,而更改為「維持充足儲備」的含糊說法。曾俊華接任後,繼續沿用這個含糊說法,並拒絕就「財政儲備」的適當水平定下準則。

上述的歷史回顧清楚說明,訂立「財政儲備準則」不但可行,更加是以往長期存在的政策慣例,現任財政司長曾俊華到底有何理據,拒絕制訂儲備管理準則?

政府需要一套論述回應民情

事實上,隨覑近年「財政儲備」屢創新高,社會對「還富於民」的期望與日俱增。面對立法會及公眾的質疑,政府理應重新檢視整個儲備管理制度,並且制訂一套比以往更詳盡仔細的準則,去指導及論證儲備管理制度的運作。但政府偏偏反其道而行,不但拒絕就「財政儲備」的適當水平定下明確準則,反而宣稱「儲備愈多愈好」。在今天講求問責強調透明的社會民情下,這種反智的財政管理手法,結果引發「官富民窮」及「守財奴」的指摘,成為政府民望的病灶。

由此可見,訂立「財政儲備準則」不但有財政管理上的作用(指導儲備資產的管理),更加有迫切的政治需要(建立一套論述回應民情)。

政府應該盡快全面檢討「財政儲備」的管理制度,並清晰界定儲備各項主要功能的所需金額——包括「應付日常財政運作需要」、「作突發和緊急用途」、「穩定金融體系」及「提供投資收入」。在這個基礎之上,政府應該就「財政儲備」的適當水平提出明確準則,並進行廣泛的公眾諮詢,以建立一套高透明度、科學化及有公信力的儲備管理制度。這將會有助回應「官富民窮」的社會民情,並有秩序地將過剩儲備,轉移至其他政策用途。

財政儲備,到底所為何事?曾俊華需要給香港人一個清晰交代。

作者是新力量網絡副主席、香港城巿大學專上學院社會科學部講師

延伸閱讀

新力量網絡《2013年度香港公共財政評估報告》: