2013年1月24日星期四

葉健民﹕「求變」,也許只是一場美麗的誤會




關於梁振英首份施政報告,輿論反應似乎多於譽,負面批評較多。但弔詭的地方是,對梁振英本人來說,不管外間怎樣批評施政報告如何內容空泛了無新意,公眾焦點從他個人誠信問題轉移到政策討論上,那怕是反對意見居多,都是一個喘息機會,反映出他當前的處境是如何狼狽如何難堪。

這份施政報告是否真的一無是處?坦白說,我實在想不起回歸15年來,有哪一份施政報告真的有振奮人心的效果,教人相信政府能高瞻遠矚登高望遠。實情是,除了董建華初上台的日子外,大部分的施政報告,只是政府各部門工作計劃流水帳。這固然與歷任特首個人視野有關,但我們也要明白施政報告除了是政府未來施政方針的公告外,也是各政策局的「分餅仔」的依據。每個部門首長都極力爭取自己的關注和工作重點能寫進報告中。因為報告中的一章一句,就是各部門爭取財政資源的憑藉。所以施政報告不單要回應市民需要,顯示政府未來工作大方向,也同樣要平衡部門利益,結果很多時出來的文本只是細碎、繁瑣的工作清單,而非一氣呵成鴻圖偉略的施政藍圖。

大家對這份施政報告的失望,與梁振英一直刻意營造自己改革者的形象有很大關係。對部分人來說,他選舉期間所強調的「求變」,切中了當前政治經濟秩序的不公與失衡現況,回應了強烈要求改變的民情走向,但出來的結果,是施政報告不單創意欠奉而且多是新瓶舊酒蕭規曹隨,這種強烈反差自然帶來極大的失望。出現這種結果,也許是因為過去公眾對他的印象,相信他是一個城府極深深謀遠慮的改革倡導者,只是一廂情願、缺乏根據的錯誤想法。實情是,他很可能正如「倒梁」人士所說,只是一個志大才疏、只懂花言巧語的政客。不過整份施政報告缺乏新意,也許更說明了公共政策「路徑依賴」(Path dependence)的問題。

實在看不出  梁振英社會支持力量在哪裏

所謂路徑依賴,意思是政策一旦落實,便會左右未來的發展方向,日後要作出改變,殊不容易。政策形成後,便會自動轉化為法律文件、辦事程序、規章條文,又或者常規慣例,同時也會體現在財政撥款,人事編制和部門權限等環節上。換言之,有關部門便成了現行政策的受益人,而社會上也會有個別利益受惠於這些安排,改變現有做法就自然會傷害到這些政府內外的既得利益。因此,官僚體系大致傾向從現有框架中思考問題尋找理據,甚至相信存在便是合理,不變才是常規,不知不覺形成了一種惰性,對任何改革建議抱有猜疑。

這種情,在任何公共行政體系都會存在,絕非梁振英或特區政府獨有,但特區政府所處的政治環境,卻進一步強化這種保守傾向。《基本法》和中央的治港思路,不知不覺地限制了特區政府的想像空間。《基本法》規定了政府要量入為出、維持簡單稅制,實際上局限了解決社會分配、處理貧富不公現象的政策選擇。中央以兩地融合支援香港為治港主調,也明顯左右了歷任特首的經濟發展思維。而行政主導、「和諧」至上的迷思,也解釋為何政制發展滯後、公眾參與渠道遠遠落後於社會要求的失衡現象。與此同時,在缺乏民主普選的情下,歷次政府換屆,只能是建制派的內部輪替。只有認同中央定下的特區發展策略的人士,才會被接納於治港班子之列,從無意外。有別於這些觀點的意見,也只會永遠被排斥在外,只能在體制外去挑戰政府。而董去曾上,中央選擇倚重公務員團隊,重用那些本來就擁抱現有政策思維的高官去主持大局,讓他們在問責班子中佔主導,更加強化了這種講求政策延續連貫的大方向。

這當然不是說政策永遠不能改,關鍵是求變者能否有能力和技巧去推動改革。對於現行政策,公眾自然怨氣甚深,但這不一定表示政府中人會同意有大刀闊斧改變政策的迫切性。有人可能還會相信,所謂民怨只是政客和個別傳媒誇張失實的渲染。又或者即使真的有改革需要,也應按現有程序從長計議慢慢思量,結果無法急市民所急。所以,說到底這涉及到政治領袖有沒有能力把社會上求變的聲音凝聚起來,並轉化為一股推動政府和各社會持份者接受改變的動力。問題是梁振英產生自一個非民主機制,先天上無法以民意代表自居以壓倒反對聲音,而他自當選後的種種政治失誤也使自己身陷困局,個人威望大致已蕩然無存。以目前形勢來說,實在看不出梁振英在社會上的支持力量在哪裏。故此,除非短期裏特區出現災難性的政治局面,令政府即時承受巨大壓力,非得馬上作出徹底政策改變不可,否則特區局面就大概只會繼續維持這種半生不死的情而所謂改變亦只會是微調細補,作用有限。在這種情下,假設梁振英還真的有心求變,便只能透過一個漫長的醞釀過程,以長時期的游說工作,把理據反覆地去向各持份者解釋說明,慢慢凝聚足夠的政治能量以推動改革。他成立多個委員會,也許正正就是要為與自己理念相同的人士去提供一個游說政策、解釋思路和凝聚共識的平台。

要凝聚改革共識必須用人唯才

不過即使我們一廂情願地去假設他確實還有求變之心,這半年來他的作風確實叫人不應抱有太大期望。假如他真的要凝聚改革共識,便必須知人善任用人唯才,爭取有公信力、思想進步的朋友加入這些平台共商大事。但半年來他的用人策略多於譽,往往以犒賞酬庸考慮為先,不少被任用者民望低落甚至是惹事生非之徒,不單未能為梁振英廣結善緣爭取支持,很多人更只會口出莽言,處處與民為敵。重用這批政治負資產,又如何可以凝聚共識,多交朋友?要透過他們去動員支持推動新風,更是自欺欺人癡心妄想。

人心求變,這是共識,但誠信破產四面楚歌的梁振英是否還有能力去推動改革,大家心裏存在很大問號。但特區政府假如仍只懂沿覑舊思維行事,抱殘守缺,恐怕只會令自己與民心背向愈行愈遠,處境更難堪。

作者是新力量網絡研究總監、香港城市大學公共及社會行政學系教授