2013年1月30日星期三

方志恒﹕為何愈派糖社會愈不滿?




1950年代的財政司祈樂嘉(Arthur Grenfell Clarke)在1961年發表任內最後一份預算案時,曾經說了這一句話:

「我肯定我的繼任人,將來會繼續遇到我常常要面對的難題,就是為尋找資源而煩惱。」(I expect that, when that time comes, my successor will have just the same problem that I have always had - where to turn to find the money.

50年後的今天,香港現時面對的公共財政困局,相信會令祈樂嘉大跌眼鏡:當前政府的難題,並不在於開拓資源尋找收入,反而是在預算盈餘屢創新高的情下,財政司長到底要怎樣運用及分配資源,才能滿足公眾期望。換言之,財政司長今天的難題,不是「如何搵錢」,而是「如何使錢」。

社會不滿政府的開支政策

民間智庫「新力量網絡」剛發表《2013年度香港公共財政評估報告》,就香港的公共財政體系進行有系統的追蹤研究。研究顯示,政府自2008/09年度起顯著增加開支,以回應社會各方訴求。截至2011/12財政年度,政府總開支已增加至3640億元的歷史新高;而政府總開支佔本地生產總值的百分比,亦由2007/08年度14.5%的低位,大幅增加至2011/12年度19.3%的高位。

政府顯著增加開支總額,是否就能夠滿足公眾期望?要回答這個問題,先要細心研究政府的開支結構。研究顯示,近年政府所增加的開支金額,不少都投放在「非經常開支」項目;「經常開支」項目雖然有所增加,但是增長幅度卻相當有限,升幅遠遠落後於「非經常開支」項目及「非經營開支」項目——以5年及10年計,「政府總開支」的增長幅度達58.7%52.4%之多,其中「非經常開支總額」分別有5倍及10倍的驚人增長,「非經營開支總額」亦分別有54.7%40.7%的按比例增長,唯獨「經常開支總額」卻只得28%24%的緩慢增長(見表)。

「非經常開支總額」出現驚人增幅,主要由於政府近年在預算案中都推出大量的「一次過派糖措施」(例如退還薪俸稅、減免差餉、電費補貼、公屋免租及綜援出雙糧等等)——政府在過去6份預算案中,提出的「一次過派糖措施」總額高達1805億元,相當於平均每份預算案派發約300億元。

可惜,財政司長的理財手法,並未得到立法會及公眾的認同。過去6年政府豪花1805億元派糖,社會不滿程度卻持續增加,而與預算案有關的社會抗爭行動,甚至有愈演愈烈之勢。最佳的例證,是2011年政府破紀錄派了608億元,該年的社會抗爭次數,卻達到了78次的歷史高位(見圖)。

上述的研究結果說明了什麼?就是政府這種大灑金錢派糖覑力增加「非經常開支」、卻對增加「經常開支」顯得保守審慎的開支政策,根本未有對症下藥回應社會訴求。立法會及民間團體的主要訴求,是期望政府大幅增加「經常開支」,以持續改善教育、醫療、房屋、社會福利等各項公共服務,而政府提出的各項「一次過派糖措施」,根本無法回應民間訴求解決社會矛盾——生果金出雙糧,能夠解決退休保障嗎?綜援出雙糧,能夠處理貧富懸殊嗎?退還薪俸稅,能夠紓緩中產苦嗎?寬免商業登記費,能夠幫助中小企經營嗎?

換個角度,1805億元不用來派糖,又可以花在哪些「經常開支」項目?教資會每年花23.3萬元資助一個學士生,培訓一個4年制學士生約需93.2萬元,1805億元足夠為社會增加19萬個大學生;長者生活津貼每年開支約62億,1805億元足夠支付20多年的相關開支;以土地開發及建築成本約3500元一平方呎計,1805億可用來興建超過10萬間500平方呎的公營房屋。因此,政府開支結構的核心問題,並不在於政府沒有增加開支,而在於政府把大量公帑浪費在低效益的「一次過派糖措施」,而這些資源理應可以運用得更好。

重整公共財政增加經常開支

當然,政府這種缺乏承擔、欠缺規劃、短視零碎的開支政策,與波動不定的收入結構有關。因為近年預算盈餘雖然屢創新高,但新增收入卻主要來自地價收入、投資收入及印花稅3項大起大落的「波動收入」;受制於極不穩定的收入結構,奉「審慎理財」哲學為圭臬的政府官員,堅持需要嚴格控制「經常開支」的增長,於是將不少新增收入投放在各種「一次過派糖措施」,結果導致近年「非經常開支總額」出現驚人增幅、「經常開支總額」卻緩慢增長的現象。

這種由收入不穩定引伸出來的開支結構問題,已經造成政府每年花費大筆公帑,卻無法有效解決社會問題的荒謬情。要突破這個困局,必須對症下藥抓住問題核心,而關鍵就在於政府必須設立一套機制穩定「波動收入」,從而更準確地預測收入有序地規劃開支,如此資源就毋須再浪費在各種「一次過派糖措施」,而能夠持續地投放於「經常開支」項目。

新力量網絡因此建議成立「財政穩定基金」,以理順政府的財政管理制度,使之有效地適應現時以金融地產業為核心的經濟結構。「財政穩定基金」以過去7年「波動收入」佔本地生產總值的平均百分比為運作基準,能夠平滑化大起大落的各項「波動收入」,使之轉變為相對穩定的持續性收入,這將會為大幅度增加「經常開支」,落實各項長期的民生措施創造空間。

我們需要以新思維,重整香港的公共財政。

◆延伸閱讀

新力量網絡《2013年度香港公共財政評估報告》:

http://www.facebook.com/synergynet.hk

作者是新力量網絡副主席、香港城巿大學專上學院社會科學部講師