2012年10月23日星期二

袁瑋熙: 十八大筆記 - 政改又如何?




重慶王立軍、薄熙來事件暫告平息後,延誤已久的中共十八大終確定於118日舉行,屆時將會選出新一屆的最高領導人、政治局常委以及中紀委委員。受到薄熙來下台以及政治局常委計劃由九人制改組成七人制影響,這次十八大人事競爭之激烈前所未見,但整體格局似乎已有定案。重慶集團失勢後,政治局權力勢將由江系、太子黨和團派瓜分,如無意外,習近平將成為下任中共總書記、國家主席,李克強會擔任國務院總理一職,問題只是餘下的幾個席位何去何從。不過,黑盒裡面的政治操作從來難以預料,局外人也只能略知大概,the rest is gossip。更值得探討、更關乎中國未來走向的問題,是一直只談不做的政治體制改革,在十八大會否有轉機?推出具體藍圖的成數又有多大?我們應抱多少冀望?

中共談政治體制改革,八十年代早已有之,最先提的是鄧小平。1986年鄧說:「我們所有的改革最終能不能成功,還是決定於政治體制的改革。」鄧著手組織了政治體制改革研討小組,成立七個專題部門,連同中央黨校以及學者起草政改方案。趙紫陽在1987年十三大的報告中,以四分一篇幅地具體討論政改,提出黨政分開、黨內民主、權力下放、改革法制等方向,放諸今天也是前所未有。然而,六四槍聲成了政治改革分水嶺,中共陷入了改革派與保守派的權力鬥爭,「深化改革」與「治理整頓」兩條路線水火不容。直至鄧小平1992年南巡,改革派始能壓倒保守派而重啓改革開放,但換來的,卻是政治穩定成了經濟改革的前提。自此,政治體制改革一直懸空,多年來如建立公務員制度、高層接班制度化等,均未有解決黨權過大、公權力私有化、政治認受性低落等迫切問題,改革進度猶如隔靴搔癢。

習近平接大位 重提政改

政改討論在胡溫任內重新浮面,但依然停滯在「討論」和「提法」階段,雷聲大雨點少。溫家寶近年積極鼓吹政改,言論卻屢次遭官媒遮蔽,在中共高層亦未得到公開支持。然而,自重慶事件發生後,加上臨近新一屆政府換班,政改提案突然有了新發展。本年5月人民日報罕有地整版刊登題為《政治體制改革穩步推進》的文章,高調支持政改,近日更多次發表類似文章 。月前,外媒更引述消息人士,指習近平曾與改革派人士、胡耀邦之子胡德平會面,據說更向胡強調中共必須「穩中求變求進步」。中央黨校編審鄧聿文亦於在黨報《學習時報》上,撰文批評胡溫任內政改和民主化推進不力,由於文章出自黨校高層人士,故猜測此舉得到了黨校校長習近平首肯。

就中共近日屢次放風看來,改革派似乎在政改問題上已取得上風,這次十八大亦幾乎肯定重提。關鍵是,中央會否一如以往在政改問題上輕描淡寫,還是一改作風推出具體方案?早前人民日報的整版專題,對於未來政改的走向,具有一定代表性。專題指,「制約權力」和「保障權利」將會成為「政治體制改革的基本脈絡」,可以預料,兩者大致會成為未來政改的框架。

按專題的說法,「制約權力」即是約束公權力,做法是加強權力運行的程序性和監督,在各級黨政機構設立監督的職能,達致決策、執行、監督三權制衡(而非三權分立,此詞對中共來說依然是敏感詞),以解決部門權力過大的問題。例如在日前推出的「司法改革」白皮書,即提出以「司法權的監督制約作為改革重點」,由人民檢察院監察公安機關、法院的偵查、審判; 在基層政治層面設立民選的村務監督委員會,監督村黨支部、村委會,推行所謂「三委並行」。另一方面,「保障權利」則是提升公民權,保護「財產安全」和「人身權利」,以及增加市民的「知情權」、「參與權」、「表達權」和「監督權」,加強社會的民主性。專題所提及的「開門立法」,就是希望在立法過程中加強群眾的「民主參與」。

以黨制衡黨 成效成疑

由此看來,中共銳意推行政改的目的,是一方面通過放權來建立基於民意的合法性基礎,另一方面通過限權以制衡政府機關、地方政府以及國企過度集中的權力,解決因公權力壟斷化而激發的社會矛盾,塑造中共作為執政黨的形象。問題是,以上的政改方針,成效能有多大?

先說「制約權力」。加強監督權的做法,悲觀點來說,其實只是將黨的權力劃分,然後要求它們互相「監察」及「制衡」,並不是以獨立的權力來監察黨的權力,而是以黨制衡黨,自己人監督自己人。此做法猶如要求一個人用自己的手管自己的腳,但實際上控制手腳的意志還是源自同一人,那就是「黨的領導」。甚至可以預測,所謂監督權,其實就是通過設立新的職能,讓中共上層更有效地監察下層組織、國企,間接以劃分權力來擴大黨的影響,令黨一手包辦決策權、執行權和監督權,變相增強社會控制。這未必是中共的意圖,但客觀上卻可能達到這個效果。

再說「保障權利」。這種「放權」的口吻反映了中共假定公民權利並非與生俱來的普世價值,而是政府因應社會發展而賦予的。當你的權利遭到踐踏,政府就可以堂而皇之地跟你說,對不起,這不是我們的錯,而是改革是需要時間、需要循序漸進、需要合乎國情的。但更核心的矛盾,是個人權利與一黨專政、集體主義的統治模式,存在根本的衝突。集體主義要求集體先於個人,個人權利不能壓倒集體利益。比如要建造鐵路,你的房子阻擋了鐵路的規劃路線,自然要拆遷讓路,還談什麼財產權?要說知情權,領導人家庭成員的收入、是否在海外留學、是否持有外國護照,是否應該公開?要說參與權,連城市戶籍也沒有的農民工,又怎樣有序參政?

終點乏共識 前路模糊

2008年中央黨校出版了一份專論政改的刊物 ,指出「中國政治體制改革的主要任務是改革阻礙經濟發展的政治體制部分,即進行行政管理體制、財政稅收體制的改革,並且,發展民間組織,加大對地方領導的監督和考核等等」,反映了政改的首要任務,實為推動經濟發展,更說明政改也只是手段,而非目的。

由此看來,對於政改,我們無須過分樂觀。即使出現改革,改革幅度將十分緩慢,對於日益惡化的社會矛盾來說,或許只是抱薪救火。再者,改革開放推行多年,官商利益網絡已盤根錯節,比八十年代複雜得多,因此要在今日推行以上改革,更是不容易。現在改革的阻力不是改革派能否壓倒保守派,而是改革派能否在不同派別(包括改革派自身)底下的利益集團取得共識,難度不可與二十多年前的局面同日而語。最後,政改能否奏效,除了取決於十八大政改方案的內容和力度,也要視乎中共冀望政改走到的終點。對此,中共高層似乎從來未有共識。實行多黨制、三權分立,還是維持一黨專政?目前之所謂中國特色社會主義民主政治,其內容之不足,正好反映在中共領導人心目中,並未有一個政治體制理想模式,相反只是抱著實用主義的心態,即是whatever works。缺乏這願景,政改的前路,恐怕只會一直模糊不清。


袁瑋熙 英國牛津大學政治系博士候選人,研究中國政治,以為學術本是社會的,根本没有象牙塔這回事。曾留學英美,始發現最留戀的安身之所,還是香港,相信要找到香港本位,必須比中國更瞭解中國。