2012年10月11日星期四

方志恒﹕沒有聯盟政府,惡質政治議價將不可避免 ——從特惠生果金之爭說起




立法會剛復會,一場圍繞「特惠生果金」的管治風波已經爆發。

「特惠生果金」惠及大批長者,理應得到各大黨派支持,但當方案即將提交立法會之時,各方反對力量卻迅速集結,多個政黨要求取消資產申報或提高資產上限。一時間,方案能否順利通過頓成疑問。

面對各大政黨叫陣,特首梁振英率先表明「無放寬空間」,政務司長林鄭月娥更放下重話,聲言「不可以隨意議價」。政黨「移動龍門」提高叫價,官場中人難免心中有氣;但梁班子強硬地表明無修改空間,卻令爭議迅速提升至政府能否保住管治威信的層次,政治上實在相當不智。

政府官員應該明白,在現時的政制下,特區政府在議會沒有穩定盟友,強硬地表示絕不修改政策,猶如「打腫臉充胖子」,一旦在政治現實下最終被迫跪低,政府管治威信勢必大受打擊。去年交通津貼風波中,勞福局長張建宗一直聲言絕不讓步,最終卻在各大政黨壓力下「被剝光豬」的教訓,官場中人應該歷歷在目。不幸地,「特惠生果金」爭議正向覑同一個方向發展。

「政策擁有權」的核心問題

回到正題。增加生果金,幾乎是所有政黨一直爭取的訴求,為何現時政府「從善如流」,各黨派卻「反臉不認人」,紛紛提高叫價?

現時,特區政府由無黨派特首領導,整個管治體制基本上排拒政黨參與——即使建制派政黨能夠加入行政會議,但由於政策制定權操於問責官員(同樣大部分是無黨派)及公務員之手,政黨實際上無法參與決策。

由於政府推出的政策,從根本上並非落實任何政黨的政綱,行政立法之間可謂完全割裂:政黨無法分享「政策擁有權」(Policy ownership),自然不會輕言支持政府,而只會視乎民情變化決定立場,因為即使政策成功通過,議員也難以直接領功(部分政黨厚顏無恥事無大小宣稱「成功爭取」,則早已成為公眾笑柄);相反,假如民情有所起哄,政黨必會「移動龍門」提高叫價,希望能夠在政策上留下手印,以為日後選舉累積籌碼。在這種政治生態之下,無論政府官員事前做了多少游說諮詢的工夫,當政策正式出台之後,仍然有可能在政黨壓力下被迫修改,政府施政因此顯得反覆不定,管治威信更加往往在爭議之中消磨殆盡。

今次「特惠生果金」之爭,正是這種「惡質政治議價」的典型例子。雖然增加生果金是各黨派的長期訴求,但當政府決定採納並付諸實行之時,議員實際上無法分享「政策擁有權」。政黨要得分,唯有提出各種「加碼要求」,結果工聯會、工黨及民主黨等率先提出取消資產申報,繼而是公民黨力爭全民退保的時間表,民建聯則要求將資產上限加至30萬,自由黨更進一步叫價至50萬——整個政策過程淪為「大話骰」遊戲,各大政黨輪流提高叫價,而聲言不會退讓的政府官員,在現實壓力之下則隨時被迫一退再退。

必須將政治議價導向正軌

平情而論,政黨為爭取籌碼而與政府議價,是天經地義的事情,否則如何向選民有所交代,但香港現時的管治困局,關鍵在於政黨早已發展起來,卻長期被排拒在政府體制之外,結果「政治議價」這種在民主政制必然存在的現象,一直無法堂堂正正進入政府決策中心,而只能用最惡質的形式表現出來,各種政策理性及原則固然被拋諸腦後,政府的施政效率也被日漸蠶食。

新力量網絡月前發表《2012年度香港特區政府管治評估報告》,提出「聯盟政府」的改革方案,正是希望將現時的「惡質政治議價」導向正軌,以打破特區15年來的管治困局。「聯盟政府」方案的核心,是特首及參與政黨將簽訂「聯盟協議」(Coalition agreement),政府將公開吸納政黨的政策主張,以至分配政府職位。

根據新力量網絡的改革方案,在「聯盟政府」的架構下,「政治議價」將會被制度化(institutionalized),並集中於兩個階段進行:一是特首及參與政黨協商籌組「聯盟政府」之時,雙方將會把談判共識寫入「聯盟協議」,以形成一份共同的政策綱領;二是政府按「聯盟協議」草擬具體方案之時,需透過政黨行政會議代表諮詢各黨黨團,形成共識後才將政策提交立法會審議,而各黨則必須按「集體負責制」投票支持(見筆者2012629日本版文章〈反思香港管治模式〉)。

「聯盟政府」的改革方案,將大大改善現時「行政立法割裂」的問題,令參與政黨有充分機會在政策出台之前,把其政策主張加入政府的方案中,從而分享到「政策擁有權」。這將會有助減少政策在出台後,被迫擱置、押後或大幅修改的情。

美國總統福特有一句名言:「協商是令政府有效運作的潤滑油。」(Compromise is the oil that makes governments go.

「政治議價」絕非十惡不赦,但現行政制令「行政立法割裂」,只會助長「惡質政治議價」文化,嚴重侵蝕政府的管治能力。唯有將「政治議價」規範在「聯盟政府」的框架之下,才能夠把香港管治帶回「責任政治」的軌道。

作者是新力量網絡副主席、香港城巿大學專上學院社會科學部講師

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■延伸閱讀

新力量網絡《2012年度香港特區政府管治評估報告》:http://www.synergynet.org.hk/enewsletter/governance_performance.html