第一節 洋務的再度推動
一、慈禧繼續當政
慈禧嚴刻寡情，對同治甚少假以詞色，動輒呵斥，使其唯命是從。同治頗有小慧，性好嬉戲，母子之間遂生隔閡。一八七二年，同治年十七歲，舉行大婚，次年二月親政，慈禧驟感寂寞。復以不喜她的兒媳皇后，同治夫婦生活受到干涉，鬱鬱不樂，左右嬖倖乘機媚誘，微服出入市廛，涉足酒肆青樓。一八七三年十一月，同治為逢迎慈禧，博其歡心，宣布重修圓明園。以西北軍事需餉孔殷，大婚用費已近二千萬兩，府庫支絀，言官奏請從緩，恭親王、醇親王、軍機大臣等同以為言。同治不許，並以察看園工為名，一再出宮。
一八七四年七月，同治的師傅李鴻藻等相繼上疏，或勸讀書、勤政，或請節用、愛人，或言焚毀圓明園之人尚在，「安能禁其後之不復為？」凡此皆非同治所願聞。
時中日交涉正急，恭親王等聯名規諫，列舉六事：一曰洋人盤踞都城，患在心腹，日本滋擾台灣，恐生不測，應加倍修省；二曰每日按時召對臣工，務崇儉樸；三曰傳聞時與太監等演唱，且數至圓明園觀遊，言動不可不慎；四曰摺奏往往留中不發，將開拒諫之風；五曰內廷用款浩繁，圓明園往事，言之痛心，何忍復至其地？即以工程而論，非一二千萬兩不辦，又何從得此巨款？應即停止；六曰學問必須講求，每日仍至書房，既可收斂身心，又可通達治理。以上所陳，無異訓誡，同治因羞成怒，責恭親王離間母子，把持政事。恭親王反覆指論，不為稍讓。同治指其朋比脅制，謀為不軌，予以革職貶爵的嚴重處分，並擬盡黜進諫的王大臣。事為慈禧所聞，第二日（九月十一日）悉行賞還，命停園工，謂恭親王輔政以來，不無勞勳。最大原因，仍與一八六一年同，一是恐王大臣寒心，二是對外仍需要恭親王肆應，特別是目前的日本問題。她雖亦不滿恭親王，惟尚無人可以取代。
同治素來孱羸，近年復耽於冶遊，染上了惡疾。這幕政治風暴平息不久，同治即病，對外說是天花。慈禧藉口同治不能躬親裁決摺奏，仍須由她與慈安權為披覽辦理。十二月十八日，二次垂簾。一八七五年一月十二日，同治卒，無後，慈禧以醇親王之子，同治的從弟，年甫四齡的載湉承繼咸豐為子，並為嗣皇帝，年號光緒。表面的理由是「幼者乃可教育」，真正用意則在繼續執政，何況醇親王福晉又是她的胞妹，不惟親近，亦易控馭。醇親王懼遭慈禧之忌，自行引退。同治皇后亦知為慈禧不容，今生難見天日，只好自裁。
二、海軍初建與陸師訓練
阿思本兵輪為中國建立海軍的嘗試，結果完全失敗。左宗棠之主張自造輪船，主要目的為整理水師，此為福州船廠的中心使命，亦為江南製造局的任務之一。截至一八七四年，除廣東自國外購置的小型兵輪七艘、福州購置的二艘外，共有輪船十九艘，約二萬二千噸，成本高、機器舊，不僅無法與歐、美相比，亦不及後起的日本，因之對於台灣事件，不得不委屈言和。事後恭親王痛陳以往自強新政之毫無實際，對於小國日本已備禦無策，倘西洋各國一朝猝發，弭救更無所憑。目前所最不宜緩者，惟防日本為亟。日人習慣食言，不能保其必無後患，至時雖欲將就，亦恐不能。李鴻章早已說過日禍之可慮。今則「其勢日張，其志不小」，其所恃以侵凌中國者，為其新式兵船。文祥亦謂日本「新習西洋兵法，僅購有鐵甲二隻，竟敢藉端發難，（我）若再因循洩沓，而不急求整頓，一旦變生，更形棘手」，應趕緊購買鐵甲船、砲船及應用軍械等件，無論如何為難，務須設法辦妥。一八七四年十二月，詔命李鴻章籌款購置。
一八七五年四月，總署採赫德之議，集中購船，統一指揮，先向英國訂砲船四艘。五月，授沈葆楨為兩江總督、南洋大臣，與李分別管辦南、北洋海防，此為中國興治新式海軍的肇始。一八七六年，四砲船由英國軍官率領相繼到華，最為新式，李鴻章極感滿意。一八七八年，囑赫德續購快船（巡洋艦）、砲船各兩艘【註*】。
*註：此四砲船為「龍驤」、「虎威」、「飛艇」、「策電」，即Alpha ，Beta，Gamma，Delta，前兩船排水量各三百三十噸，後兩船各四百四十噸，均係駐英海關稅務司金登幹（James
Duncan Campbell）經購，阿姆斯壯鐵廠（Armstrong and Co.）承造，經費出自關稅。續購兩快船為「超勇」、「揚威」，兩砲船為「鎮邊」、「鎮中」，一八八一年到華。
一八七九年，因日本併吞琉球，情形叵測，命李與沈葆楨購鐵甲船、水雷。赫德條陳設海防衙門，自任海軍總查，五年即可有成。用意之一，是怕中國海軍落入德、美人之手。李、沈均持不可。南洋在英定製的四砲船到後【註：四砲船為「鎮東」、「鎮西」、「鎮南」、「鎮北」】，亦歸北洋差遣。復從李之請，添購快船。不久沈葆楨卒，詔命今後購船事宜，統由李經理，設水師營務處於天津【註：派曾在法國學習政法的馬建忠主持】。一八八〇年，伊犁及琉球問題轉急，李改向德國訂購鐵甲船二艘，穹甲船一艘，即「定遠」、「鎮遠」、「濟遠」，由出使德國大臣李鳳苞經辦，以免赫德包攬。一八八一年，派丁汝昌為北洋海軍統領。翌年，北洋又向德國訂購魚雷艇四艘；一八八三年南洋向德國訂購巡洋艦二艘；一八八二及一八八四年，廣東向德國訂購雷艇十一艘。至於軍港的經營，李首建船塢於大沽，設魚雷營、屯煤所於旅順。
海軍人才與船艦同等重要。船艦的來源分自製與購置兩途，李鴻章側重購置，對於福州船廠雖仍支持，江南製造局的造船業務則幾同停頓。人才來源，亦分自行訓練與國外訓練。日本鐵甲船未到前，中日海軍的裝備在伯仲之間，中國自製的揚武船，性能在日本之上。中國之不及日本的為日本軍官多受歐洲教育，訓練、編制已經現代化，西人認為如中日發生戰爭，勝利可能屬於日本。最早主張海軍學生出洋留學的為沈葆楨，台灣事件結束，即派學生五人，隨日意格赴歐洲遊歷。一八七六年正式遴選十二名赴英，學習駕駛，十四名赴法，學習製造（另有藝徒七名），四名學習礦冶，二名學習律例。一八八一年續派十名。李鴻章負有海軍總責，福州船政學堂不在他的直接控制之下，一八八〇年，別立水師學堂於天津，以第一批留英學生嚴宗光（復）為總教習，次年於大沽設水雷學堂。
購船之始，以海軍官生的歷練學藝不足，不得不借才異域。一八七九年，英國海軍大佐琅威理（William M.Lang）率領中國第二次在英所置兵船來華，李鴻章已有意留用。琅威理曾參與阿思本艦隊，不願聽命於李，希望諸事透過赫德，為李所拒。翌年，改延英人葛雷森（Cloyson）等三人為教習。美、德、法皆欲插足中國海軍，赫德再薦琅威理，李請駐英公使曾紀澤與洽。一八八二年十一月，琅威理受任北洋海軍總查，職司訓練，勤於任事，為海軍官弁所敬憚，軍容頓為整肅。統領丁汝昌出身淮軍騎兵，雖曾管帶長江師船，而於近代海軍所知甚少，一唯琅威理之言是從。
建設海軍需要巨額經費，初定南、北洋每年共四百萬兩，實得僅半數。一八七七年，復以山西、河南大饑，詔命借撥海防經費，以應賑恤之急。一八七八年，又有人主以全部海防經費充作京餉，最少被提用七十餘萬兩。翌年，李鴻章請撥足用款，僅解到四十餘萬。
截至一八八四年，統計北洋擁有兵船十四艘，八艘為購置，餘為自造；南洋十七艘，六艘為購置，餘為自造；福建十一艘，二艘為購置，餘為自造；廣東僅有雷艇，全為購置。此四支艦隊，不相統轄，而且速率不一、槍砲不一、編制不一。
陸師的改革先於海軍的興治。天津英軍尚未撤退之時，英國提督士迪佛立，曾代練京兵及津、沽防兵六百人。繼復於八旗漢軍中挑選三百六十名，一併交英人教練。為保衛上海，一八六二年士迪佛立及英海軍提督何伯又請撥兵三千代練，李鴻章予以半數。另以六百人撥交法人。其後廣州、福州相繼仿行，以英、法競爭，由兩國分任，可見內幕之不單純。
淮軍為最早用西法訓練而有成效的部隊。李鴻章之不願將華兵交洋將代練，是怕權力旁落，不受中國調遣，因募洋將教練，使居於客位。及李任直隸總督，主將現有兵勇選汰，一律改用洋槍、洋操。中樞雖未採行，然已命劃一訓練。英、俄、法對華各有企圖，英人已參與海軍，李不欲其過問陸軍。他認為德國近年軍政修明，與中國無邊界毗連，又無傳教與販賣鴉片之事，極應聯絡，以助軍謀。天津海關稅務司德人德璀琳（Gustav Detring）大事活動，因於一八七三年，聘德軍官李勱協（Lehmayer）為教習。一八七六年，派武弁七名赴德學習，回國後，任親兵教練，由德璀琳之婿漢訥根（Canstantin
von Hannaken）督率。德璀琳是德國在中國的赫德，漢訥根在北洋陸軍的地位，有如琅威理之於北洋海軍。中法戰爭時，李續僱德國軍官多人。一八八五年，設天津武備學堂，選淮軍弁目肄業，學成後分發各軍，擔任教官，但非統兵官。
三、富強兼顧的企業－－輪船招商局
十九世紀六十年代為自強運動第一期，舉辦的新政，限於官辦的製炮造船，認為這是自強的捷徑。但是需款頗巨，有出無入。不易作無止境的挹注，何況軍事工業與其他企業息息相關，彼此必須配合。其次，西方資本主義國家在華的經濟勢力，日益膨脹，利源多為所奪，長此滋蔓，國計民生，勢將俱敝，沿海長江的交通運輸受害尤烈。為了挽救此兩大危機，必須別闢蹊徑，利用民力。民與官積不相信，向不樂與官交涉。縱令有人情願，又未必符合政府所望。最後是民間出資經營，政府總其大綱，扶持監督，「盈虧全歸商認，與官無涉」，即所謂官督商辦。此為七十、八十年代，即自強運動第二期對於各種企業所採取的中心政策，首先見諸實施的為輪船招商局的開辦。
五口通商之後，以香港為中心的英國輪船，往來上海、南洋，中國舊式船運幾全失其利。及東北、華北、長江開港，外國輪船愈增，航行的地區愈廣。過去以英國怡和洋行（Jardine，Matheson
＆Co.）的輪船為主，一八六二年後，又有美國旗昌洋行（Russell
＆Co.）的上海輪船公司（Shanghai Steam
Navigation Co.），專載沿海及長江客貨。是後數年，英國的省港澳輪船公司（Hongkong，Canton and Macao Steamboat Co.）、公正輪船公司（Union
Steam Navigation Co.）、北清輪船公司（North China Steamer Co.）、太古輪船公司（China Navigation Co.或Butterfield
and Swire Co.）相繼成立。寶順洋行（Dent and Co.）、瓊記洋行（Augustine
Heard ＆Co.）亦均營輪船業務。加之進口洋貨有特別優待，關卡於洋船不敢過問。華商與合夥貿易之船，由洋商報關，華商自行貿易之船，亦多托洋商代報。各口生意，洋商佔十之九，沿海沿江人民生計壅阻，國家稅餉尤損失不貲。
另一嚴重問題為漕運。漕運積弊已深，官吏節節侵漁，運河日久淤塞，每年挑挖，所費亦鉅。一八二五年，試僱沙船（浙江大型帆船）海運，然載重不大，運腳過昂。一八六四年丁日昌曾請由華商置買輪船。兩年後，左宗棠復力陳輪船之利，無事時可用之轉漕，有事時可用之運兵運糧，並強調外國輪運，對於中國南北經濟的傷害。「自洋船准載北貨行銷各口，北地貨價騰貴，江浙大商以海船為業者，往北置貨，價本愈增。比及回南，費重行遲，不能減價以敵洋商。日久消耗愈甚，不惟虧折資本，寖至歇其舊業。……目前江浙海運即有無船之慮，而漕政益難措手。」唯一辦法為自備輪船。
三十年來富而多金的洋行買辦投資於英、美輪船公司者不乏其人，如官為領導，給以利便，大可冀其轉而相就。江南製造局總辦馮焌光謂「欲弱西國，必自富中國始；欲富中國，必自暗抑洋貨，流通土貨始」；如準商辦輪船兼運漕糧，縱客貨未能充裕，亦可藉資彌補。李鴻章深表贊同，認為華商如能自立公司，由熟悉商情、公廉明幹之員出而擔當，復有專門生意（漕運），自不至為洋商傾奪。一八七三年一月，遂正式成立「輪船招商局」。總辦為曾任怡和洋行總買辦十餘年、負責輪運業務的唐廷樞，會辦為曾任寶順洋行總買辦十餘年的徐潤，均稱得起「熟悉生意，殷實能幹」之人【註：唐廷樞、徐潤均兼營錢莊，唐又曾兼公正、北清輪船公司董事】。另一會辦為李的親信盛宣懷。初擬招商股百萬兩，實收約半數，官方墊付約二百萬兩，分年於漕米等物運價內抵還。
招商局初僅有輪船三艘，一八七六年增至十二艘，洋商大起嫉忌。旗昌、怡和、太古等公司紛紛跌價，招商局不得不隨之削減。因為獨佔漕運，有固定收入，尚可與之周旋。旗昌輪船多往來天津、煙台，因無法競爭，翌年將所有輪船、碼頭、棧房售與招商局。怡和、太古仍一意傾擠，招商局的近海業務，尚可勉強支持，遠洋則無法抗衡，不得不與兩公司妥協。一八七八年，與訂「齊價合同」，劃一運價，分配貨源噸數。華商顧全大局，貨物多交招商局承運，招商局的業務，不亞於洋公司的全部。一八九〇年「齊價合同」滿期，怡和、太古不肯續訂，雙方又開始角逐三年。招商局賴政府協助，華商有愛國熱忱，仍有盈餘，但船數與噸位的發展，已落兩公司之後，中日戰後，處境更為艱難。
四、煤礦、鐵路、電線
第二個官督商辦的企業，為開平煤礦。六十年代初期，外人屢以開採煤礦為請，希望輪船用煤，就近取給，不必自歐洲轉運。曾國藩、李鴻章、沈葆楨以煤為日用之物，又為機器局、船政局所必需，贊同借外國挖掘之器，為中國永久之利。議辦輪船招商局之年，馮焌光已論到進口洋煤，往往故意居奇，如能自行以機器開採，洋煤可不阻自絕。李鴻章亦說「船炮機器之用，非鐵不成，非煤不濟，……閩、滬各廠所需外洋煤鐵極夥，……設有閉關絕市之時，不但各廠廢工坐困，即已成輪船，無煤則寸步不行」。如「採錬得法，銷路必暢，利源自開，惟其餘利，且可養船練兵，於富國強兵之計，殊有關係」，所以輪船招商局的章程中，有招商開採煤斤一款。
一八七四年，籌治海防，沿海沿江疆吏一致認為開礦為富強要圖。一八七六年，李鴻章命盛宣懷開採湖北廣濟、興國之礦，唐廷樞調查直隸開平之礦，後者蘊藏甚富，決定設局招商。因熔鐵爐需款過巨，技術上復有困難，鐵的需要又不如煤的迫切，決專採煤礦。一八七八年，設開平礦務局，總辦即唐廷樞，工程師為英人柏愛特（RR Burnett）、金達（CW
Kinder）。開辦三年，每月出煤五六百噸，除分供各廠、局及中外輪船之用外，兼可顧民用。李十分滿意，謂「從此中國兵商輪船及機器製造各局用煤，不致遠購於外洋，亦可免利源外洩，富強之基，以為嚆矢」。約在同一時期，各省興辦的煤礦，在十處以上，大都為官督商辦，而以台灣基隆、安徽池州、直隸門頭溝、臨城、山東嶧縣、江蘇徐州利國驛，較具規模。
輪船招商局的成立，為促成興辦開平煤礦的近因，開平煤礦又促成了鐵路經營。英人對於中國鐵路最為熱心，一八六二年，曾要求修建廣東至江西鐵路。翌年，上海洋商要求修建上海至蘇州一線，蘇撫李鴻章認為必有主謀，此事果屬有利，應由中國自辦。一八六四年，英國著名的鐵路工程師斯梯芬生（M.Stephenson）東來，代中國擬訂了一個築路計劃，自漢口西經川、滇至緬甸、印度，東至上海，南至廣州，再自上海至寧波、福州，另一線自鎮江北至天津、北京，實有經濟、政治兩種企圖。英使阿禮國勸總署採行被拒。一八六八年，籌議修約時，除了李鴻章外，各省當局幾無人贊成修建鐵路。
一八七五年怡和洋行自行修建湘滬鐵路，翌年完成一段，開始行車，轢斃一名華人，引起騷動，結果由中國贖回拆除。中國第一條完成而繼續發展的鐵路為開平運煤鐵路。一八七六年，福建巡撫丁日昌擬築台灣鐵路計劃，獲得批准【註：因經費無著未成】，唐廷樞乘時請李鴻章築開平地區鐵路。李雖首肯，但在湘滬鐵路即將拆毀的情形下，仍有顧慮。一八八〇年，唐變更辦法，改由天津附近的蘆台向東至胥各莊，挑一運河，再由胥各莊接快車路，直達礦所。快車道為鐵路的別稱，礦所即唐山，長十八英里。路成後，初用騾馬拖車，一八八一年始駛行機車，工程師為金達。
唐胥鐵路修建之時，伊犁、琉球問題緊急，淮軍宿將劉銘傳稱，中國欲圖自強，機括在急造鐵路，建議以北京為中心，分向清江浦、漢口、盛京、甘肅興建四線。反對者謂鐵路為害有三：一為洋人從旁覬覦，藉端要求；二為礙田、廬、墳墓、橋樑；三為奪輪船招商局之利。李鴻章雖力言有利無害，亦承認風氣未開，籌款不易，借洋款流弊頗多，大舉修造尚非其時。
列強對於中國應辦的新事業，幾無一不虎視眈眈，而以電線為最早。一八六一至一八七九年間，俄、英、法、美屢以為請不遂，但丹麥大北電線公司已於一八七一年自設香港至上海海線。一八七四年，沈葆楨奏准安設福州、廈門、台灣電線，由大北公司承辦，先辦陸線，以居民阻止而中止。一八七九年，李鴻章於大沽、天津試行，用以「號令各營，頃刻響應」。遂於一八八〇年，請籌辦津滬之線，設立天津電報學堂，謂用兵以神速為貴，電報實為防務必需之物。奉旨准行，亦由大北公司承造，引起了英、德、美的抗議。一八八一年，津滬通報，設電報總局，官督商辦，已非專為軍事，負責人為盛宣懷。一八八三至一八八四年，上海至漢口，天津至北京、山海關、旅順，廣州至廣西龍州各線，一律竣工。其後愈擴愈廣，各省及西北、西南邊區諸線，陸續完成。
五、駐外使館的設置
有約國家，公使長期駐紮北京已十五年，中國迄未派人駐紮有約國家。斌椿出洋是觀光性質，蒲安臣奉使是臨時性質，崇厚赴法係為謝罪。中英滇案發生，英使要求條件之一為中國須派大員赴英國通好謝罪。謝罪只是一時的，通好應是長期的。清廷從恭親王、李鴻章之請，命夙曉外情的前署廣東巡撫郭嵩燾，以侍郎候補授為出使英國欽差大臣，即駐英公使。時人多視出使外國為大辱，郭毅然任之，慷慨以赴，並請將出使著為定例。
一八七六年，郭抵倫敦。他認為出使外洋，固當委曲以通和好，遇事則須以理求勝，無所屈撓；尤當「一切細心體察，究知所以為利弊得失，苟利於國，仿而行之，否則置之。一存薄視慢侮之心，動作議論，必有不能適宜者」。「西洋立國，本末兼資，……正宜推考其情勢。」英人對於他的風采，深致好評。不久又兼使法國，他的高尚爾雅風度和名望，亦深受法人敬重。他屢次致書李鴻章、沈葆楨，盛言西洋氣象日新，學校規模整肅，討論精詳，一皆致之實用，凡百取成於學。四十年來，中國之不知洋務，由於不學。復將來英途中聞見觀感，撰為日記，稱頌西洋政教修明，中國如能知其本末，應付得宜，即可致富強，否則必被其禍；並斥宋、明諸儒為害之烈，及今日士大夫的鴟張虛惘。國內的議論對他自始不利，至是物議益為沸騰。編修何金壽劾他「有二心於英國」，他的至好王闓運說他「已中洋毒」，一向欽佩他的李慈銘責他「不知是何肺肝」。他的副使劉錫鴻內結軍機大臣李鴻藻，蓄意構陷，更使他痛心，因之一再求去。一八七九年召回，繼任人為曾國藩之子曾紀澤。郭離英之前，英國朝野皆惜，說他到任以來，不亢不卑，進退合度，遇事用心，見識宏遠，對於西洋政事之宜，皆能明察，以大公無私之心，逕告國內，知無不言，不愧國使。返國之後，英人仍懷念不置，說他鎮定持重，與外國處無損其影響與威儀，對中國政府確已盡職；說中西情勢為郭深知，如能畀以大任，不僅為中國得人慶，外國亦將受益。但是他不僅未獲重用，且不敢入京。
中英關係最為煩劇，中美關係素稱友善，在美華僑獨多，又有留美學生，所以第二個使館設於華盛頓。首任正、副使為前留學生監督陳蘭彬、容閎，第二任起，不置副使。直至清末，被授為出使大臣的盡屬粵籍，此或為便於照料華僑。新近使中國感受極大威脅的為近鄰日本，所以第三個使館設於東京，首任正、副使為何如璋、張斯桂，第二任起亦不置副使。這時德國已成了歐洲大陸一等強國，中、德修約交涉方急，李鴻章又在積極仿行德國軍制，採購德國軍械，所以第四個使館設於柏林，首任使臣為劉錫鴻，甫一年，改以出身江南製造局、時任留學英、法海軍學生監督的李鳳苞繼任。俄國是中國設置使館的第五個國家，近因為伊犁問題，人選為前已說及的崇厚。法國因地理關係，由駐英使臣郭嵩燾、曾紀澤相繼兼任。曾紀澤為改議伊犁條約，復兼使俄國，一八八七年，仍改為專設。一八九五年法國亦改為專設。駐美使臣為華工問題，初兼使西班牙、秘魯，最後免兼西班牙，改兼墨西哥、古巴。其他義、奧、荷、比，大都由駐俄、駐德、駐英使臣兼任，二十世紀初年，相繼改為專任。總署規定出使大臣須將各國虛實及大小事件撰為日記，按月匯報，並須翻譯外洋書籍、報紙，隨時諮呈。用意未嘗不善，久則漸成具文，以目前所能看到的日記而論，確有所見的，殊不多靚。