2012年7月10日星期二

邵力競:林煥光為何要辭任行會?



從外地回港,發現社會正就平等機會委員會主席林煥光出任行政會議召集人一事,議論紛紛。來自泛民、傳媒、非政府組織的主流意見,都傾向反對林氏的任 命,理據主要是因為行會召集人與平機會主席兩職存在角色衝突,擔憂此舉會影響平機會的獨立性,損害其公信力,甚至破壞香港的人權保障機制。

本文見報之日,林煥光對去留大概已有定奪;這裏主要就反對意見提出幾點淺見,並探討此次風波對日後的啟示。


平機會有理由須要獨立於政府,因為在眾多國家,政府(即便是民選政府)都會被視為維護建制和既得利益,容易跟平等概念互相衝突。在香港,政府本身也可能觸犯 平等機會方面的法律【註一】,甚至成為被告,這是何故目前有人擔憂,林氏一旦進入行會,在涉及政府方面的官司,將難以兩全。

《巴黎原則》 複雜矛盾

有論者亦援引《巴黎原則》,指出保護人權的機構須獨立於政府之外。對此我非專家,但從網上資料得知,《巴黎原則》乃前聯合國人權委員會於1991年討論通 過,全稱《關於促進和保護人權的國家機構的地位的原則》【註二】,雖沒有約束力,但對各國人權機構的組成,提供了一些要點。平機會雖非國家人權機構,但此 文件既然獲人權組織多次提及,平機會的網站上也找得到,不妨作一參考。

當中,獨立性原則是其中一條,但是還有別的,包括:

一、透過法律保障人權機構的地位及權限;

二、成員的多元化;

三、資源的充足性;

四、授予任務的寬廣度;及

五、足夠的調查權力。

細看這些原則,不難發現當中的複雜性甚至是矛盾。至少對香港來說,法定的調查權力,以及公共資源的調撥,都須要由政府提出,經立法會批准。平機會的地位和運作受《性別歧視條例》規定,我們不妨看看以下條文:

63條第(7)款:「委員會不得被視為政府的僱員或代理人」。此條款固然保障了它的獨立性,但63條也規定委員會主席及其他成員均由特首任命,間接說明它的獨立性不是「絕對」的。

7073條指出,平機會可自行就其職能有關的目的,進行正式調查;但同時規定,如政務司司長有所要求,亦必須進行有關調查,完成後須向司長提出調查報告,在未取得司長同意前,亦不得自行發布。換言之,政府對平機會的運作有一定法定影響力。

附表(6)第15條規定,平機會的財政部分來自公帑,財經事務及庫務局局長得就其可支出的款額,作出書面指示,而平機會須予遵從。平機會也須要在每個財政年 度屆滿後,把年度報告和核數賬目提交政務司司長,後者再轉交立法會(見第18條);而平機會可支付予其成員的費用和津貼,須由政制及內地事務局局長經諮詢 財經事務及庫務局局長後釐定(第4條)。以上體現了對使用公共資源的制衡與問責。

「獨立」「對立」 似已混淆

更加重要的是,平機會本身的工作,現實上是不可能完全孤立於政府的。推動平等機會有賴法律的保障和規定,因此平機會的其中一項法定職能,便是不斷檢討目前有 關消除歧視法律的執行情況,並在需要時(包括在特首的要求下),向政府提出修訂建議。平機會的工作也包含宣傳及教育,這方面如有政府部門配合,更是事半功 倍。

這些意味平機會的工作,必然涉及到與政府機關的互動,而這互動包括嘗試向另一方作出游說,影響是雙向的,至少要提出具體問題和方案,開會討論,情況就跟眾多社會團體要求政府修改法律一樣。這也許是林先生認為加入行會有助推動平機會使命的原因。

筆者並非法律專業,以上的理解可能會有偏差。經歷選舉以來發生的事,社會人士反對林氏的任命,可以理解;不少評論的擔憂,相信亦是出於對此地的真心關懷。不 過,從目前輿論中表達的意見來看,彷彿是一面倒的着重於平機會的獨立性,而忽略了該機構在目前香港政治與行政的現實架構下,須要有效運作的其他要素。

筆者甚至覺得,輿情反應之大,是把平機會的「獨立」於政府,理解為與政府之間的「對立」關係。果如是,就可能有點不對勁了。因為即使《巴黎原則》也沒有否認 這些人權機構「對有關當局提供諮詢的能力」(見《巴黎原則》相關的聯合國大會決議案文本),也不排除政府部門參與這些機構(只是它們的代表只能以顧問身分 參加討論),因為這樣有助於建立有效合作的力量(見《巴黎原則》第4條)。

行政會議 並非「政府」

這裏尤其 須要指出的是,嚴格來說,行政會議是不能跟「政府」劃上等號的。《基本法》把有關行政會議的憲政條文置於「行政長官」的部分,而非「行政機關」的部分,這 安排應非偶然;《基本法》第54條也說明行會的角色,是「協助行政長官決策」,跟負責執法和具體行政工作的政府部門不同。

因此,林氏加入行會,技術上不能理解為加入了政府,否則便會違反平機會委員不得同時為公職人員的規定。

事實上,如果行會是政府的一部分,則那麽多年來立法會議員不可能同時兼任行會成員,因為立法會議員一旦出任公務人員,即喪失議員資格(見《基本法》第79 條)。這個事實亦令人懷疑,為何平機會成員兼任行政會議成員便不能監察政府,因為如果這邏輯成立的話,立法會作為全方位監督政府施政的機構,立法會議員便 更不應留在行會了。

筆者有一假設,把平機會的獨立,理解為與政府的對立,在於平機會這類人權機構本身在角色定位上的先天複雜性。一方面,它 必須被賦予某些法定權力,才能成為有牙老虎,以上提到的調查權和修法提案權,讓它具備典型執法機關或行政機關的特色;另方面,它不可能是一個純粹的行政機 關,起碼不是那種技術性的部門,因為平機會的抱負明確,是要「建設一個沒有歧視、崇尚多元、包容共濟的社會,人人共享平等機會」。

未來管治 前路艱難

這種具有明顯意識形態立場與價值判斷的宣言,不可能見於官僚行政機關,反而更接近公民社會中各類主張的倡導團體(advocacy group),如人權組織、環保組織、消費者組織等等。也難怪《巴黎原則》建議,這些委員會的成員,應能代表當代哲學或宗教思想流派。這種角色的二重性, 是導致今次風波的遠因。

至於近因,就不用我多說了。經過十五年的紛紛攘攘,加之最近幾個月來的煎熬,公眾對是次任命當然不會從以上的角度分 析。政治從來是情緒觀感與理性事實的相互糅合,分不清,也說不明,非本文所能盡言。這不是說大眾的感情不重要,尤其對於平機會這麼一個機構,與持分者保持 良好的合作與互信非常重要。在目前的社會氣氛下,林先生的去留,的確不是一個有簡單答案的問題。

可以肯定的是,此次風波預示未來香港的管治將相當艱難。

一、由於任何人接近政府都會受到質疑,政府以及由政府委任的相關機構,都會面臨嚴重的人才荒。中國有句古話:「蜀中無大將,廖化作先鋒」。在這種境況下,誰是最終的得益者?對香港福耶?禍耶?

二、香港很多公權力的施行,都授予像平機會一類的法定機構,但這些機構跟政府的關係,從任命到日常工作,都是千絲萬縷。既然政府被視為惡魔,它們也難免遭殃,日後的處境將會愈來愈侷促尷尬。有理由相信,監警會很快會是下一個風眼。

【註一】目前香港的反歧視法例共有四條,即《性別歧視條例》、《殘疾歧視條例》、《家庭崗位歧視條例》,以及《種族歧視條例》,均對特區政府有約束力。

【註二】《巴黎原則》於19931220日的聯合國大會上,經第48134號決議核可,決議案的內容應該跟《原則》部分一併參考。讀者也可以參考台灣監察院的人權保障網頁。

作者為中文大學公共政策碩士課程兼任講師