2012年5月1日星期二

邵力競:重組所為何事 敏行毋忘深思



要評估候任特首提出的行政機關重組方案,不妨先看看以下這個故事。

2000年,前特首董建華提出,為推動創新科技發展,並鼓勵引進外 資,設立創新科技署和投資推廣署,歸工商局統轄。該局原來負責的競爭政策、消費者保護和旅遊事務,則併入經濟局。改組後的工商局中文名稱不變,英文則從 「Trade and Industry Bureau」,改為「Commerce and Industry Bureau」。

兩年後,董建華政府為了推行主要官員問責制,又把工商局改組為工商及科技局。這裏的「科技」不是什麼新東西,而是來自董先生自己在1998年才設立的資訊科技及廣播局。

「創新科技」 已隨風逝

原來,董氏上任時認為當時「資訊科技和相關的廣播及電訊事務由不同政府部門處理」,需要一個新局長來「領導和統籌所有這些部門的工作」,以「負責統籌香港整體的資訊科技發展」。沒想到這個局四年後便由他自己廢掉【註一】。

資訊科技及廣播局被吞併後,變成了工商及科技局轄下的一個科,叫做「資訊科技及廣播科」,順便兼管創新科技署,一年後又改稱為現在的「通訊及科技科」;因次,工商及科技局首任局長唐英年才會處理商業電台的續牌,在特首選舉時爆出跟梁振英有關的驚人之言。

可是到了2007年,曾蔭權為了彰顯他競選時的政綱,又把原來的十一局來個大改組。當中最有趣的是,把先前分割出去的旅遊、競爭政策及消費者保護,又跟工商科重歸一統,改名為「商務及經濟發展局」,理據是把相關的經濟事務綜合處理,有助提升本港競爭力云云。

經過這麼多年改來改去,當年田長霖教授倡導的創新科技,除了坐落吐露港旁的科學園外,早已成了被海風吹散的回憶。香港的科技發展了多少?創新了幾個本土高科技品牌?

自特區成立以來,行政機關的重組真是兩年一小變、五年一大變。除了以上的例子外,尚有1997年禽流感事件後,廢除兩個市政局和市政總署,並針對監管食物和衞生的需要,成立新的環境事務局、食物環境衞生署、康樂及文化事務署。

比較近期的,則有局、署合併,見諸教育、房屋、環保等等範疇。成效如何,難以一概而論。比如說,過往某些政策局的政策,根本就是轄下部門建議的搬字過紙,在 程序上給予批准畫押而已,沒有很多實質意義上的新內容。這種情況下,局、署合併是好事,既能節省行政資源,也能加快決策流程。

重組成效 自不待言

不過,也有某些重組,動機不一定那麽純潔,考慮不一定那麽理性,可能只是新官上任三把火,也可能是政治宣傳,有時候,據說更是出於個別人士的私人矛盾。

政治人物無法解決實際問題時,往往喜歡搞走過場的形式主義,而又有什麼比重組更容易呢?換個衙門牌子,似乎就讓人有了新希望,以解一時燃眉之急。

2002 年的重組,似乎更像是為了把倉卒上馬的問責制合理化。至於2007年的重組,官方的說法是,「當局有需要……確定現行架構能否讓第三屆特區政府處理香港面 對的各項挑戰。行政長官在他的競選政綱中強調的,包括第三屆特區政府會提倡『進步發展觀』、創造就業助扶貧、提升生活質素、優化人口結構,以及推動民主發 展」【註二】。

那次重組的成效如何,相信毋須我多言。重點是,任何一個機構能否成功,除了組織架構外,更要看領袖是否察納雅言、用人是否唯 才是舉、政策有沒實質內容、資源是否落實到位、方向能否堅持到底。否則,好像過往我們搞高科技工業,只是衝着科網股熱潮而來,又如何能有結果?美國矽谷雖 然經歷科網股爆破,過去十年,谷歌、蘋果和臉書卻仍能創出非凡業績,決非偶然。

組織理性 須作考慮

現在,人們對梁氏新政府搞重組看得那麽重要,實在不必。有意義的改組目的,可以有虛實兩方面。虛者,是為了凝聚社會上下、機構內外的共識,突出政策目標,董建華設立創新科技署,便是一例。

然而,務虛還不如務實。務實的第一種可能性是,有全新的政策或項目要推行,比如火箭升空,要搞個太空總署。美國羅斯福總統為針對大蕭條而推行新政,須要大幅加強聯邦政府對經濟的調控,便得開設大量新的聯邦機構,也是順時之舉。

現在,梁氏的「穩中求變」政綱,要帶來的社會變革,幅度和規模不可能跟羅斯福的新政相提並論,所以第一個可能性基本上已可排除。

第二個可能性是,改善現存機構的組織理性:包括分工是否合理公平;落實政策所需的權力是否適當整合,因為過度集中容易濫權,分散又難以成事;管理跨度(span of control)是否合理,以利政策協調,避免割裂問題,不一而足……。

什麼是違反組織理性?董氏把十一個政策局直接納入其麾下,架空政務司司長和財政司司長,一個人又如何直接協調、統籌如此多政策?這便是不合理。從前周一嶽一人負責衞生、食物及福利三大爭議不絕、有待改革的民生範疇,也是不公平的。

(編按 作者稍後會再評論重組的細節)

註一:請參閱1997年《施政報告》第4445

註二:見200753日政制事務局發出的《立法會參考資料摘要:政府總部決策局的重組安排》

作者為中文大學公共政策碩士課程兼任講師