2012年5月16日星期三

明報社評: 陳方安生的批評 有一點值得梁振英借鑑




前任政務司長陳方安生昨日在一個電台時事節目,就特首曾蔭權領導的問責制和候任特首梁振英進一步擴大問責制,有所點評。陳方安生反對問責制,泷所周知,問責制實施10年以來,確實未符理想,不過,從香港政治發展歷程而言,問責制已經是一條不歸路,陳方安生的取態或許與實際情有落差,不過,她的批評仍有參考價值,特別值得梁振英和新一屆政府司局長參考,確立主要官員與政務官之間的權責分際,使問責制成為名實相符的管治模式和制度。

陳方安生指曾蔭權閉塞言路  多數副局長政助表現不稱職

陳方安生對曾蔭權的批評,甚為嚴厲,她引述政務官舊同僚表示,過去,政務官就政策制訂等公共事務,會對上司直言進諫,但是曾蔭權不喜歡聽逆耳之言,不鼓勵政務官進言。由於陳方安生的引述不具名,無法判別實際情,若她能透露更多細節,讓後來者知所警惕,避免再犯同樣錯誤,可以起到更積極效用。即使如此,過去數年曾蔭權一些政策措施觸礁(例如生果金、寬免外傭稅等事件),被認為是閉門造車所致,事態會否與曾蔭權閉塞言路有關,值得注意。

若曾蔭權真有「皇上」風範,搞一言堂,這是個人素養和領導作風問題,與問責制無關。不過,他5年前當選連任之後,擴大問責制,增設副局長和政治助理,實踐下來,大多數副局長交不出政績,部分更屬不稱職之列;至於政治助理,更加令人失望。當日,當局辯稱副局長與政治助理會到立法會解釋政策,向議員拉票,又會落區做政治工作,爭取市民支持政策等,事態證明盡屬空頭承諾,大多數副局長和政治助理都做不到。因此,就這個層面而言,曾蔭權領導的問責制,對施政助益極其有限,卻已虛耗大量公帑。

陳方安生反對問責制,她說當年就因為不認同董建華推行問責制而離開政府云云。平情而論,政務官大部分非常優秀,絕對有可取之處,不過,回歸之後,特別在政制開放歷程中,政務官的局限性也暴露出來。曾任保安局長的葉劉淑儀去年9月在一篇文章寫道,「公務員傾向視野較窄,覑眼自己的晉升機會和服務條件、有各家自掃門前雪的心態、缺乏協調及團隊精神」,又說「香港公務員的確承襲了不少英國人的優良傳統,但這些傳統亦令公務員體制的高官欠缺宏觀視野,面對近年瞬息萬變的政治環境,難免有力不從心之態」。

葉劉淑儀這番論斷,較準確地描述了以政務官(AO)為首的公務員隊伍,未能配合香港轉變和發展需要,所以,2002年董建華連任之後,推行問責制,出發點要補政務官之不足。無奈問責制有天生缺陷,主要是董建華、曾蔭權都由小圈子選舉產生,未獲廣泛市民授權,他們物色的司局長,未經過選舉洗禮,在議會面對獲選民授權、特別是地區直選議員時,與民主國家的情不同。例如美國,奧巴馬當選總統,就得到人民充分授權,他委任的官員,與國會議員相比,不會矮了一截。至於「曾班子」大部分司局長都由政務官變身出任,這是曾蔭權連問責制引入社會精英,為管治注入新視野、新動力的原旨,也一筆勾銷,這是問責制愈來愈使人不知道所為何來的原因之一。

梁振英須貫徹權責相符原則  塑造問責制的權威

長期以來,政務官主導香港的管治和政治發展,董建華引入問責制,要政務官接受空降局長的領導,若局長能力卓越,包攬了全部政治工作,政務官安心做公務員,則局長與政務官可以相安無事,但是問責制實施10年以來,特別最近幾年,經常見到個別政策局的常任秘書長到立法會解釋和推銷政策,向議員拉票,而本應肩負相關職責的局長、副局長和政治助理,卻不知道哪裏去了。政務官被削權以外,晉升機會減少,卻要兼顧政治任命官員的工作,他們的不滿和心理不平衡,可以理解。

問責制備受爭議,缺乏政黨政治和選舉授權等必要元素,是最主要原因,現階段不可能改變,不過,一些問責官員個人能力不足、工作表現未達到要求,使問責制更受質疑。梁振英物色司局長人選,如按傳聞所說掣肘不少,一些公認能力不足、不稱職、無政績的現屆局長和副局長,都會留任甚至升級,繼續做大官,若傳聞屬實,則未來5年,「梁班子」能否使問責制良性發展,是一大疑問。期望梁振英再檢視一下他的司局長名單,切勿勉強任用力有不逮者;若涉及中央屬意,也應該據理力爭,因為事態不但關乎會否拖累管治,還涉及問責制的發展。

問責制不可能、也不應該走回頭路,特別是2017年普選特首,屆時獲廣泛授權的特首籌組管治隊伍,灌注了民意基礎的問責制,與現有本質不同,不過,在這一日到來之前,期望強調做好政治工作的梁振英,確切督促和要求他的司局長,確立與政務官各司其職的政治倫理和權責分際,對未達要求、交不出政績者,梁振英不宜護短,要即時撤換,以貫徹權責相符原則,塑造問責制的權威