2012年5月22日星期二

戴耀廷: 中止辯論有違程序公義




上周四,立法會主席曾鈺成引用《議事規則》第92條,中止辯論。本文重點不在於討論立法會主席是否有權作出「中止辯論決定」(下稱「決定」),而是要探討曾主席作出「決定」是否符合程序公義的要求。

程序公義在不同情況下,要求是不一樣的,其中一個關鍵考慮點是,「決定」對其他人的權益造成影響的程度,影響程度愈大,要求愈高。

今次的「決定」是要在一項法律草案立法程序的過程中中止議員辯論,涉及的就是議員按《基本法》議事的權力和權利。立法會議員由選民選舉產生,代表選民議事,故「決定」必影響選民的政治權利。因此,這「決定」必然涉及重大的憲政權利,尤其是少數派議員的權利,故必須符合高度公平性的程序要求。

須合程序公義

從程序公義和法治的要求看,任何人的權益不可在沒有事先明文和明確的規定下受到規限,即使作出規限是符合公共利益。因此,「中止辯論」這種影響重大憲政權利的權力,事先應有明文規定授予主席或議會作此「決定」的權力,不能單以《議事規則》第92條這樣一條類似雜項的條款,從剩餘權力的廣泛性條款中引申出來。

一般人按文本的意思解讀第92條,很難合理得出主席可以行使此項權力的解釋。第92條或許可以容許主席處理立法會內一些影響較小的事情,但如限制議員的憲政權利,第92條肯定是不足夠的。故此,如果要賦予主席和議會此種權力,符合程序公義的要求就是先要修改《議事規則》。

此外,這麼重大的憲制權利,若要作出限制,相關權力的法律規定亦要有相當的準確度,即一般人事前大概可以預見在何種條件下他的權利將會受到規限。

不過,現在曾主席卻說,他是因應提出修正案的議員的發言累積時間、發言離題和重複的次數,在辯論到了某一階段才提出中止辯論;曾主席這一「決定」的指標事前沒有明確規定,是相當隨意和不準確的。

即使主席和議會有權中止辯論,但程序公義要求受影響的人應在合理時間前得到知會,讓他有充分時間提出質疑是項「決定」的論據,並有機會向有關機構作正式陳述。

曾主席處理今次事件的手法,明顯沒有按合理時間知會所有議員他將會作出此項「決定」。曾主席也沒有讓議員在有充分時間的準備後,對此項「決定」提出正式陳述,只是讓各黨派的代表在閉門會議中進行一次非正式討論,便堅決中止辯論。

應由哪個機構作出「決定」,亦得考慮程序公義的要求。程序公義要求作「決定」者必須公正,立法會主席本應符合這個要求,但曾主席在作出「決定」的過程中,一直只由立法會秘書處、包括立法會法律顧問給予意見和法律分析的;然而,由於「不中止辯論」將令立法會工作人員的工作壓力增大,故此立法會秘書處在此事中有利益衝突。

須由全體議員議決

筆者不是說立法會秘書處偏頗,但按程序公義的要求,「公義不單是要實踐,也須讓人看到公義是已實踐」。曾主席理應看到立法會秘書處存在利益衝突,故其提供的意見,尤其是關於主席作出「決定」的法律意見是有存在偏頗的可能,他應就中止辯論的法律問題,徵詢獨立法律意見後才可作出。

如上所說,「決定」既是影響那麼大,就不應由主席按個人判斷作出,尤其是現有的《議事規則》並無明文明確授權主席可以作出「決定」。更合適的程序安排是,由立法會全體會議議決,而「參照其他立法機關的慣例及程序」,「決定」也多是由全體議員議決,並要得到絕大多數(而不是簡單多數)的議員同意才能作出。

我們看到曾主席今次在作中止辯論的決定中,有多處違反程序公義的要求,但在這裏我並不是要質疑曾主席的政治立場或及其公正性,而是要指出身為立法會主席,職責是要專業地主持立法會會議;按程序公義的要求主持會議,是對立法會主席的專業性的基本要求。

不過,如果曾鈺成履行立法會主席的職責時,連最基本的程序公義的要求也未能掌握,即使他的決定合憲、合法甚至合理,法院也不願干預,但是那仍是令人對他擔任主席的專業性存有疑問。