2012年3月8日星期四

吳靄儀﹕彈劾行政長官的憲制意義和程序



特首曾蔭權接受富豪款待的醜聞接二連三揭露,令香港特區的廉潔政府聲譽受損,令公眾感到極度失望和憤怒,立法會議員和黨派,紛紛尋求各種回應事件的方法,從邀請特首出席答問,到引用特權法調查,到提不信任動議,到發動《基本法》739)條之下彈劾行政長官的程序,除了爭取自己的表現之外,更不忘攻擊對手,愈鬧愈亂,但一般市民對於這些方法與程序之間有什麼分別,其實並不清楚,特別是所謂「彈劾程序」,更是陌生,不少人視為只是表達譴責,迫使特首下台,與譴責問責高官、通過不信任動議,要他們下台差不多。

彈劾機制 要求廣泛社會共識支持

其實彈劾程序與一般不信任動議的性質完全不同,不信任動議只是一個政治表態,並無憲制或法律上的約束力,而且針對的只是個別官員,即使下台,也不影響政府的整體運作,但是彈劾是《基本法》訂立的憲法機制,若成功啟動,即有法律上的後果,牽涉司法機關介入,影響整個特區政府的運作和整個特區的管治,因為涉及的是特區政府的首長,更須由中央出手。所以《基本法》第739)條之下的彈劾機制,程序嚴格,並要求有廣泛的社會共識支持。

739)條訂明,啟動彈劾機制,首先要有立法會四分一的議員聯合動議,指控行政長官在「嚴重違法或瀆職行為而不辭職」,動議經立法會(分組點票)通過,委託終審法院首席法官組成調查委員會,就動議所載列的指控進行調查,並向立法會提出報告。若委員會認為有足夠證據構成議案所提的指控,則立法會以全體議員三分之二議員通過,才可提出彈劾案,報請中央決定。

以曾鈺成議員為主席的立法會議事規則委員會,2006年底便開始研究和討論實施彈劾機制的特定程序規則,以便立法會在行使這項重大的憲制權力的時候,會有清楚縝密的規則秩序可循。

考慮到憲法精神、《基本法》的條文和立法會《議事規則》的其他條文,議事規則委員會認為,聯合動議一開始就須在議案中提出指控,將指控內容簡明而確切地列於附件之中,不得中途修改,而議案亦不容修正,同時簽署聯合動議的議員人數,必須全程符合「全體議員四分之一」的要求,而調查委員會所調查的,也是聯合動議附件所列明的指控。若中途發現有異於原指控的新情,則須撤回原議案,另行提出一個新的聯合動議,不能以修改原議案解決。

議事規則委員會在討論期間,與行政當局磋商,並諮詢全體議員,取得了很大的共識,在200811月草擬了有關的程序規則49C條。行政當局堅持聯合動議要有更長的預告期,以便行政長官在這項重大事情上有充分時間考慮和回應,特別涉及是否辭職,還要和中央磋商等等。當時議員並不接納當局的觀點,但由於仍有其他細節需要澄清,所以在2008年後還有數度討論,可惜的是,該屆立法會未完成的程序,到了2009年,新一屆立法會議員議論紛紜,這項議程便擱了下來。

上述過程顯示,一方面,議事規則委員會極其重視彈劾程序的穩當公正和順暢,以免在這麼重大的事情上有蹉跎或混亂;另方面,新一屆立法會似乎更難凝聚共識,實施起來,看來程序上會引起爭議,甚至可能出現更大的亂局。《基本法》739)條,原意是令立法會能處理行政長官「有嚴重違法或瀆職而不辭職」引起的管治危機,但照目前情所看,這個目標已無法達到。

其實,眾所周知,現時有個別議員發起的彈劾動議,根本不會有機會通過,整個過程只是一個政治動作。然而,一個負責任的政黨或議員,應如何決斷應否發動彈劾?

必須極其審慎 不應急不及待

我的個人意見認為,行使重大的憲制權力,必須極其審慎,不應急不及待,唯恐錯過良機。立法會第一要考慮的是,彈劾的行動和結果,是否公眾利益所須,只能在清楚無疑的情下啟動彈劾機制,例如有鑑於行政長官的有關行為的嚴重程度,社會已有廣泛共識,中央應盡快罷免。我認為社會尚未有這樣的共識。正如我在文章開端時所說,一般市民,大多未弄清彈劾機制的意義和後果,甚至對曾特首的行為的事實及其嚴重程度,也有不同的認識和意見。這正是立法會議員要履行職責,查清事實,解釋程序,多聽各界意見的原因。如果最終結論是應該彈劾,應做的事,就是與各黨派協商,務求爭取最大共識,通過議案,而不是互相攻擊,令共識更難達成,終至重大憲法程序淪為政治鬧劇,為立法會立下一個很壞的先例,令市民及國際社會對特區的印象更差。

制度遠比個人重要——我認同前任終院首席法官李國能的看法。