2012年3月11日星期日

王慧麟﹕諮詢政治處於臨界點



最近出席多場政府的政策諮詢會,感覺怪怪的。按理出席的市民,應該對議題有濃厚興趣,但現場所見,有些市民是「被動員」出席的,他們有理沒理地坐覑,甚至打瞌睡;有些則對議題非常感興趣,但因時間所限,發言機會不多;有些是政客,出席就是要曝光,言辭激烈不在話下。諮詢會其實就是社會的縮影:大多數市民都沒有興趣出席。那麼,他們的聲音在哪裏?

相信政府官員也有相同的疑惑,於是類似的諮詢會愈辦愈多。諮詢會、公聽會、聚焦小組、居民會、業界會議,以至區議會及立法會之匯報及聽取意見,可謂無孔不入。不過,當政府信心滿滿,正當這些政策已經取得大部人的共識而推出之際,往往突然面對排山倒海的反對聲音,最後政策遭到擱置,甚至取消。

良吏與能吏之分野

好多人說過,這是「行政吸納政治」之管治模式破產。亦有些人認為,這是沒有民主政治之故,加上曾蔭權政府之「親疏有別」,扼殺反對聲音,所以需要普選云云。

這些理由,耳熟能詳,不贅。不過,外界往往只集中討論行政吸納政治之制度失效,而較少討論操作諮詢制度的官員,特別是負責政策制定之官員的思維,出現了較大偏差,亦是導致諮詢愈多愈細緻、市民共識愈難達至的主要原因。

英國報告:Better Policy-Making

傳統的好官,被視為解決問題的能手。香港的良吏與能吏之分野,就要看其解決問題、提出政策之能力。怎樣才是良好的政策制定過程?英國2001年有一份報告,稱為《更好的政策制定》(Better Policy-Making),內有一套仔細的操作。簡而言之,需要多個要素:前瞻性、外向型、創新及有彈性、論證為本、兼收並蓄、打破部門之間的條框、汲取教訓、傳訊及溝通、評估以及檢討。

平情而論,香港之政策官員,特別是政務官(AO),一直都有實踐上述的要素。不過,往往就在一些關節位,手法出了問題,有的缺乏前瞻性,有的走火入魔,令政策完全走樣。這裏,有兩點觀察。

前瞻力與危機論

首先,是前瞻力的問題。英國的報告好強調,政策制定的官員,需要呼應部長的政策優次。表面上,香港的局長或司長都有政策優次,其實不然。英國的部長,多由國會議員(上議院議員都可以做部長,但人數好少)出任,他們所屬的政黨,在選舉時已提出一系列的政綱及承諾,擬定了施政的優次,公務員有責任配合步伐制定政策。換言之,部長提出前瞻性的願景,由公務員來完成。

但香港有一個沒有執政意志、只有一個因循的特首,頭痛只懂醫腳,不單沒有前瞻力,又無優次,甚至連一些良好意願的政策,在制定時卻不知怎地,完全走樣。例如交通津貼,本意是讓基層市民解決交通費高昂之問題,鼓勵就業,但在改革後,表格變得極為複雜,擾民之至,因為其政策之主導思想,變成了「如何在確保財政紀律之下」合理地讓市民申請交通津貼。又例如生果金自由行,本意是讓住在廣東省的老人,可以不用專程留港亦可享用生果金,但現在又變成「如何在確保財政紀律之下」,讓老人既可以「合理地」住在廣東,但又要在香港領取生果金。結果呢?新政策要逼老人家放棄香港公屋單位,又要老人家長時間住在廣東的同時,更要他們留港60天,兼且到香港銀行領錢。這是便民,還是擾民?

這就是AO治港的問題。由於上層沒有施政優次,其制定政策過程之中,就沒有了方向,就像失去舵手的大船。然而,官員制定政策,總不能沒有原則,於是,他們唯有胡亂地用一些「工作原則」來把政策合理化。其中一個他們常用的原則,就是「財政紀律」。於是,在財政紀律掛帥下,合理地運用資源的原則,騎劫了政策背後之良好意願,更成為政策制定的主導思想,令良政變成惡政。

第二,是危機論。每當社會出現重大問題時,為求盡快拆彈,政府往往刻意誇大問題的嚴重性,把它弄成一個地球末日式之危機來恫嚇市民,令市民不知不覺地認同政府提出的處理方案及政策,但一旦當這些「末日危機」式之誇張說法遭到外界踢爆而「爆煲」之後,市民發覺受騙,覺得政府講大話,不可信。於是,政府下一次提出重要之新政策時,唯有加倍肉緊及誇張,以圖說服市民支持,結果反而令市民更不信任,形成了政府提出的危機愈誇張,市民愈不相信之政策惡性循環。

例如2008年美國發生金融海嘯,政府大力宣稱金融危機之嚴重性,更搞了一個「經機會」,提出六大產業來拯救香港。然而,中美兩國大放水喉,香港不單沒有沒頂(除了雷曼事主外),經濟更為熾熱,失業率更見新低。市民已懷疑,拯救香港的不是曾蔭權,而是美國聯儲局及北京領導層。

當初政府大力唱好六大產業,市民不表反對。但3年多以來,六大產業,沒甚建樹,醫療產業的勃興是得益於雙非孕婦,至於私家醫院的新土地發展,至今杳然。市民看在眼裏,覺得六大產業「吹水」,感到受騙。於是,當今年年初政府高層不斷喊話,指出歐洲經濟危機極為嚴重,港人需要居安思危之論調時,市民已經不再信任政府之吹噓了,因為2008年已經領教過了。市民現在更相信,即使有金融巨型海嘯加上10級龍捲風,曾蔭權團隊有能力抵擋嗎?

過去7年,以前AO曾蔭權為首的公務員治港,證明不合時宜。這不是指AO執行力有問題,而是在缺乏舵手的指導下,AO缺乏有具前瞻力的領導指揮,唯有死抱一些固有的工作原則來自我把關,甚至把一些如「財政紀律」、「循序漸進」等原則,「升呢」成為政策教條,成為碰不得的聖牛,任何政策就在「財政紀律」的教條下,弄得臉目全非,天怒人怨。

特首管治力弱化

坦白說,香港的諮詢工作,形式上已經與西方國家無異,甚至有過之而無不及,但由於特首管治力弱化,前瞻力欠奉,最後,只成徒具形式的「程序」,諮詢政治變成形式主義。大膽假設,假如未來5年,北京為了防止新特首亂搞,決定以AO為核心,圍繞覑新特首輔政的話,到時候變成「大膽前瞻」對抗「財政紀律」,可能令香港管治更為混亂。相信屆時,新特首又會以傳媒反制、外國勢力挑動及泛民攪局,來為管治失效開脫了。

(利益申報:筆者曾為3場政府有關土地供應的公眾諮詢論壇作主持。本文內容純屬個人意見。)

■延伸閱讀

1. Cabinet Office Strategic Policy Team 1999, Professional Policy-Making for the 21st Century, UK Government.

2. Helen Bullock, Juliet Mountford and Rebecca Stanley 2001, Better Policy-Making, Centre for Management and Policy Studies, UK Government.