最近出席多場政府的政策諮詢會，感覺怪怪的。按理出席的市民，應該對議題有濃厚興趣，但現場所見，有些市民是「被動員」出席的，他們有理沒理地坐覑，甚至打瞌睡；有些則對議題非常感興趣，但因時間所限，發言機會不多；有些是政客，出席就是要曝光，言辭激烈不在話下。諮詢會其實就是社會的縮影：大多數市民都沒有興趣出席。那麼，他們的聲音在哪裏？
相信政府官員也有相同的疑惑，於是類似的諮詢會愈辦愈多。諮詢會、公聽會、聚焦小組、居民會、業界會議，以至區議會及立法會之匯報及聽取意見，可謂無孔不入。不過，當政府信心滿滿，正當這些政策已經取得大部人的共識而推出之際，往往突然面對排山倒海的反對聲音，最後政策遭到擱置，甚至取消。
良吏與能吏之分野
好多人說過，這是「行政吸納政治」之管治模式破產。亦有些人認為，這是沒有民主政治之故，加上曾蔭權政府之「親疏有別」，扼殺反對聲音，所以需要普選云云。
這些理由，耳熟能詳，不贅。不過，外界往往只集中討論行政吸納政治之制度失效，而較少討論操作諮詢制度的官員，特別是負責政策制定之官員的思維，出現了較大偏差，亦是導致諮詢愈多愈細緻、市民共識愈難達至的主要原因。
英國報告：Better Policy-Making
傳統的好官，被視為解決問題的能手。香港的良吏與能吏之分野，就要看其解決問題、提出政策之能力。怎樣才是良好的政策制定過程？英國2001年有一份報告，稱為《更好的政策制定》（Better
Policy-Making），內有一套仔細的操作。簡而言之，需要多個要素：前瞻性、外向型、創新及有彈性、論證為本、兼收並蓄、打破部門之間的條框、汲取教訓、傳訊及溝通、評估以及檢討。
平情而論，香港之政策官員，特別是政務官（AO），一直都有實踐上述的要素。不過，往往就在一些關節位，手法出了問題，有的缺乏前瞻性，有的走火入魔，令政策完全走樣。這裏，有兩點觀察。
前瞻力與危機論
首先，是前瞻力的問題。英國的報告好強調，政策制定的官員，需要呼應部長的政策優次。表面上，香港的局長或司長都有政策優次，其實不然。英國的部長，多由國會議員（上議院議員都可以做部長，但人數好少）出任，他們所屬的政黨，在選舉時已提出一系列的政綱及承諾，擬定了施政的優次，公務員有責任配合步伐制定政策。換言之，部長提出前瞻性的願景，由公務員來完成。
但香港有一個沒有執政意志、只有一個因循的特首，頭痛只懂醫腳，不單沒有前瞻力，又無優次，甚至連一些良好意願的政策，在制定時卻不知怎地，完全走樣。例如交通津貼，本意是讓基層市民解決交通費高昂之問題，鼓勵就業，但在改革後，表格變得極為複雜，擾民之至，因為其政策之主導思想，變成了「如何在確保財政紀律之下」合理地讓市民申請交通津貼。又例如生果金自由行，本意是讓住在廣東省的老人，可以不用專程留港亦可享用生果金，但現在又變成「如何在確保財政紀律之下」，讓老人既可以「合理地」住在廣東，但又要在香港領取生果金。結果呢？新政策要逼老人家放棄香港公屋單位，又要老人家長時間住在廣東的同時，更要他們留港60天，兼且到香港銀行領錢。這是便民，還是擾民？
這就是AO治港的問題。由於上層沒有施政優次，其制定政策過程之中，就沒有了方向，就像失去舵手的大船。然而，官員制定政策，總不能沒有原則，於是，他們唯有胡亂地用一些「工作原則」來把政策合理化。其中一個他們常用的原則，就是「財政紀律」。於是，在財政紀律掛帥下，合理地運用資源的原則，騎劫了政策背後之良好意願，更成為政策制定的主導思想，令良政變成惡政。
第二，是危機論。每當社會出現重大問題時，為求盡快拆彈，政府往往刻意誇大問題的嚴重性，把它弄成一個地球末日式之危機來恫嚇市民，令市民不知不覺地認同政府提出的處理方案及政策，但一旦當這些「末日危機」式之誇張說法遭到外界踢爆而「爆煲」之後，市民發覺受騙，覺得政府講大話，不可信。於是，政府下一次提出重要之新政策時，唯有加倍肉緊及誇張，以圖說服市民支持，結果反而令市民更不信任，形成了政府提出的危機愈誇張，市民愈不相信之政策惡性循環。
例如2008年美國發生金融海嘯，政府大力宣稱金融危機之嚴重性，更搞了一個「經機會」，提出六大產業來拯救香港。然而，中美兩國大放水喉，香港不單沒有沒頂（除了雷曼事主外），經濟更為熾熱，失業率更見新低。市民已懷疑，拯救香港的不是曾蔭權，而是美國聯儲局及北京領導層。
當初政府大力唱好六大產業，市民不表反對。但3年多以來，六大產業，沒甚建樹，醫療產業的勃興是得益於雙非孕婦，至於私家醫院的新土地發展，至今杳然。市民看在眼裏，覺得六大產業「吹水」，感到受騙。於是，當今年年初政府高層不斷喊話，指出歐洲經濟危機極為嚴重，港人需要居安思危之論調時，市民已經不再信任政府之吹噓了，因為2008年已經領教過了。市民現在更相信，即使有金融巨型海嘯加上10級龍捲風，曾蔭權團隊有能力抵擋嗎？
過去7年，以前AO曾蔭權為首的公務員治港，證明不合時宜。這不是指AO執行力有問題，而是在缺乏舵手的指導下，AO缺乏有具前瞻力的領導指揮，唯有死抱一些固有的工作原則來自我把關，甚至把一些如「財政紀律」、「循序漸進」等原則，「升呢」成為政策教條，成為碰不得的聖牛，任何政策就在「財政紀律」的教條下，弄得臉目全非，天怒人怨。
特首管治力弱化
坦白說，香港的諮詢工作，形式上已經與西方國家無異，甚至有過之而無不及，但由於特首管治力弱化，前瞻力欠奉，最後，只成徒具形式的「程序」，諮詢政治變成形式主義。大膽假設，假如未來5年，北京為了防止新特首亂搞，決定以AO為核心，圍繞覑新特首輔政的話，到時候變成「大膽前瞻」對抗「財政紀律」，可能令香港管治更為混亂。相信屆時，新特首又會以傳媒反制、外國勢力挑動及泛民攪局，來為管治失效開脫了。
（利益申報：筆者曾為3場政府有關土地供應的公眾諮詢論壇作主持。本文內容純屬個人意見。）
■延伸閱讀
1.
Cabinet Office Strategic Policy Team （1999）, Professional Policy-Making for the 21st Century, UK
Government.
2.
Helen Bullock, Juliet Mountford and Rebecca Stanley （2001）, Better Policy-Making, Centre for Management and Policy
Studies, UK Government.