2012年2月1日星期三

明報社論: 理財因循僵化誤事 制訂預算須靈活變通




“下屆政府,應興應革之事甚多,以新思維重整公共資源,綱舉目張,政府施政空間會更為廣闊和可以採取主動,擺脫現屆政府『回應式領導』的被動局面。”

財政司長曾俊華發表了本屆政府任內最後一份財政預算案,雖然留下了超過6600億元巨額盈餘給下屆政府,但不表示他或本屆政府理財成功,反而他和特首曾蔭權這5年「派糖」成性,浪費公共資源,遺禍下屆政府的實質,值得關注。我們認為,下屆政府必須拋棄短視、但求「過骨」的理財文化,要以新思維重整公共財政,使公共資源發揮最大效用,以解決深層次矛盾、推動經濟發展和長遠地改善民生。

財政收入 「低估高收」  繼而派糖 「但求過骨」

檢視2008/092011/12年度曾俊華主理的4份預算案,會發現一個規律,就是都低估收入,到年度結算時,卻出現大筆盈餘。關於曾俊華預算案的政府5項主要收入,據會計界立法會議員陳茂波統計,即薪俸稅、利得稅、印花稅、投資收入和地價收入的估計,都出現嚴重偏差,主要是低估,差額累計超過1800億元。此外,翻查資料,曾俊華這4份都是赤字預算案,不過,最終分別有294億至751億元盈餘。

這幾年,記者都有詢問曾俊華,收入估計與最終結算為何有如此巨大差距,曾俊華只以很難準確預測來回應。不過,若估計偏差巨大,只見於個別年度,還可以理解,但是4年來年年如是,成為「結構性低估收入」,則難免被解讀為此乃政府的預算案策略運用,目的是為了「過骨」。因為證諸曾俊華過去4份預算案,都是在「低估收入,結果高收」情下,慷慨派糖、派錢,一般市民並無公共財政理念,對此自然受落,於是不但預算案得以過關,連政府施政所引起一些民怨,也可以稍為紓解。這是過去4年的現實,我們概括名之為「但求過骨」的理財文化。

常態社會,遇到天災,民生困頓,才見當政者開倉派米,協助人民渡過困境,而一些富商巨賈賑災扶危,也贏得濟世為懷美名。但是這5年,政府派糖開支,連同下年度已經超過2000億元,不過,卻無解決什麼深層次問題,也未見建立了什麼長遠機制改善民生,這一筆以千億元計算的珍貴公共資源,宛如泥牛入海,化得無影無蹤。

值得注意的是,曾蔭權政府使預算案派糖成為指定動作,一般市民亦以「有利於吾乎」來檢視預算案,這個心態和要求,扭曲了預算案的作用和功能,浪費公共資源是後遺症之一,也遺禍下屆政府,對接任者構成巨大壓力。試想想,若下屆政府不再派糖,一般市民會怎樣反彈?曾蔭權政府優為之的所謂「一次性措施」,毋須作長期承擔,但是由於每年都搞「一次性」,客觀上反而成為「常態措施」,我們認為,這個也是現屆政府「債留」下屆政府的重要負債。

歐債危機所折射歐洲一些國家出現財政危機的教訓,值得政府警惕,必須嚴守財政紀律,派糖、派錢肯定並非善用公共資源之舉。這幾年,本港一些深層次問題,亟需解決,例如要有長遠規劃紓解人口老化所衍生問題,改變產業窄化創造經濟新增長點引擎等重大問題,都需要資源推動,派糖、派錢所花費約2000億元,若用於這些骨節眼上,香港的社會氛圍或許會煥然一新,而非目前社會矛盾叢生之局。

本港公共資源運用使人擔憂之處,墨守成規,認知水平不逮或思維僵化等個人因素,固然是原因之一,而在財政結構上,本港確實有先天缺陷,掣肘覑政府理財。賣地、印花稅和投資收入等政府主要收入來源,經濟周期具決定性,波動甚大,經濟好,收入豐厚,經濟欠佳,收入會大打折扣,難以保證每年都有盈餘以支持增加經常開支。政府期望財政儲備積榖防饑,曾俊華說財政儲備愈多愈好,就是基於這種心態,所以,這樣也成為政府推搪作長期政策承擔的藉口,窒礙了本港各方面改進和發展。

新思維重整公共財政  保障經常開支常規化

事實上,《基本法》第107條規定,本港財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長相適應。這個規定,確實對政府造成掣肘,不敢隨便大幅增加經常開支。所以,政府理財另闢蹊徑,既做到符合基本法規定,也使政府擺脫掣肘,看來有需要研議。

本屆政府任期還有5個月,難寄厚望,只能期望下屆特區政府以新思維理財,修補財政缺陷,使得政府可以放手運用公共資源,推動經濟和改善民生。民間智庫「新力量網絡」研究過本港公共財政體系,提出改革建議,主要建議政府成立「財政穩定基金」,經濟好時把多賺的「波動收入」撥入基金,經濟不景時從基金撥支少收的「波動收入」,透過這個操作,把難以預測、大起大落的「波動收入」,變為相對穩定的持續收入,政府的經常開支就變得有保障和常規化,可以放手開展需長遠承擔的政策。這個建議,我們認為值得政府參考。(見131日《明報》A24觀點版新力量網絡副主席方志恒撰文)

智庫新力量網絡的建議,最重要是「財政穩定基金」由特區政府全面控制,毋須擔心在調撥時受到掣肘和窒礙。下屆政府,應興應革之事甚多,以新思維重整公共資源,綱舉目張,政府施政空間會更為廣闊和可以採取主動,擺脫現屆政府「回應式領導」的被動局面。