2012年2月22日星期三

孔傑榮: 上海公報40年 成績斐然



四十年前的此時,尼克森總統抵達北京,展開他自己稱之為「改變世界的一周」,雖然用詞毫不謙虛,但卻不失精準。此次訪問對尼克森一九七二年連任非常關鍵,老練的觀察家們當時都了解,此次訪問的成敗,取決於他和他的國家安全顧問季辛吉如何處理台灣地位問題。這個問題自一九四九年共產黨取得國共內戰勝利、成立中華人民共和國以來,一直是中美關係的核心問題,時至今日依然如此。

自一九五○年六月朝鮮半島爆發衝突,至尼克森訪華之二十多年間,美國一直否認台灣是中國的一部分。然而這並不是最初美國在第二次世界大戰後秉持的立場。二次大戰期間,美、英、中三國在一九四三年的開羅宣言中同意,對於日本在一八九五年動武迫使中國割讓的台灣,日本必須在戰爭結束時將其歸還予中國。因此,一九四五年十月,取得勝利的同盟國授權時任中華民國總統的蔣介石,在台灣接受日本的投降。

當時蔣並未等到任何和平條約正式完成台灣的歸還程序,即將台灣重新整合到中國的政治體系中。時至一九四九年秋天,蔣政府在中國大陸被毛澤東領導的勢力擊敗後,將台灣作為抵抗共產黨革命的最後避難所。而毛則準備攻島,完成革命。

當時美國國內,杜魯門政府被指控「丟失了中國」,將其拱手讓給共產黨,而遭到在野共和黨的強烈政治攻擊。面對各方要求政府部署第七艦隊進入台灣海峽,以防止毛澤東即將發起的猛攻,杜魯門政府正斟酌如何回應。經過痛苦和激烈的全國性辯論,杜魯門總統和國務卿艾奇遜於一九五○年一月連續發表演說,宣布美國不會干預。他們說,干預行動會把美國捲入中國內戰,而且會被視為是對亞洲國家領土完整的干涉。

他們做出這樣的決定是基於一個前提,那就是台灣已再次成為中國的一部分,儘管在事實上台灣的地位並未經過任何和平條約的正式確認。國務卿艾奇遜是一個有才幹的律師,如他所言,當蔣的勢力在戰爭結束時被任命接手台灣,沒人提出任何「律師會提出的疑慮。」他表示,蔣接手台灣之根據是基於開羅宣言及後來戰時之承諾。

然而,此後不到六個月,當北韓入侵南韓時,美國將這一侵略行動理解為不僅是「國際共產主義」對朝鮮半島的進犯,更是對台灣和印度支那地區的攻擊。杜魯門總統在未展開任何全國性辯論的情形下,旋即宣布已命令第七艦隊保護「福爾摩沙」,採用的是台灣在西方世界的別稱。為了正當化這個事關重大的決定,杜魯門和艾奇遜改變了美國的法律立場。總統發表一正式聲明,表示該島嶼的法律地位未定,必須等待太平洋地區的安全恢復,或與日本正式締結和平條約,或是經由聯合國考量後,再做決定。

該聲明給中國對台灣的主權主張增添了變數,但即使如此,美國仍繼續將蔣政權視為合法的中國政府,並與之維持外交關係,還締結了互防條約以保障該島的安全。

當尼克森和季辛吉於一九七二年二月二十一日抵達北京時,美國仍然秉持上述令東道主深惡痛絕的觀點,北京始終認為中華人民共和國是中國唯一的合法政府,而且台灣「早已歸還祖國」。由於蔣政府除了兩個位於中國大陸沿海的小島外,已不再控制任何屬於中國、主權無可置疑的領土,而且其不久前才在一九七一年十月被聯合國逐出,所以當時蔣政府聲稱自己是中國大陸合法政府的主張,長期看來對中美關係不再是一個重大的障礙。

然而台灣地位問題就困難許多。在這個阻礙中美恢復關係的關鍵性問題上,華盛頓和北京所持的互相矛盾的立場將如何調和?這一次,美國是否會重新調整其立場,犧牲台灣人民的安全?北京是否會變通?

即便是倉卒成稿,一九七二年二月二十八日公布的《上海公報》行文巧妙,構思精心,周恩來總理和季辛吉獨闢蹊徑,找到了促使中美和解的方法,同時又無須在實際上處置台灣問題或危害到台灣安全。文件中美國單方面陳述其觀點的一段話,發揮了決定性作用。

在第一句話中,美國聲明:「美國認識到,在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分。」這句話模棱兩可地暗示著兩種可能性:一是所有在台灣島上的人民都認為自己是中國人,要不,另一較為可能的說法是,在那島上持不同觀點的人不是中國人。即便如此,這句話本身相對來說還是無傷大雅,因為其意旨僅在聲稱注意到了對方所主張的立場。

但是,第二句緊接道:「美國政府對這一立場不提出異議。」該段落甚至接著重申美國對「由中國人自己和平解決台灣問題的關心」。

自《上海公報》公布以來,過去四十年間出現了諸多進展,包括華盛頓和北京建交,華盛頓和台北斷絕正式外交關係,美國國內通過了對台灣繼續提供保護的《台灣關係法》,以及近來台海兩岸締結了許多半官方的協議。

至今《上海公報》的意義仍備受爭議,但有一件事是清楚的,公報中最著名的那段話為兩國取得進展拓展出一條道路,這些進展顯然改變了世界。

然而,由於一些變化,尤其是中國驚人的崛起,台灣民主和法治的卓越成就,以及日益相互依存的美中台三方關係,下一個四十年裡,政治領袖在朝向保護東亞地區和平及台灣人民自由邁進之道路上,勢必將面臨更加艱鉅的挑戰。


孔傑榮Jerome A.Cohen,紐約大學法學院教授,紐約大學亞美法研究所共同主任,外交關係協會亞洲研究兼任資深研究員。