邵力競: 對施政僵局的四大質疑 二之一

早前，在中環一個偶然的場合，我向一班專業及商界背景的前輩作了一個簡短演講，介紹了較早時在《信報》提出的觀點，即民主化為何能改善香港的施政。

事後有政府中人來函，對當中的論點提出多項商榷。由於那些意見具有一定代表性，反映了香港不少菁英不便言明的質疑，同時亦觸及未來制度發展的核心問題——雖然這些問題並未在公共空間廣泛地討論過，故此我在這裏不嫌冒昧，把這些觀點羅列出來，逐一回答。


有關人士的質疑大致有四方面：

一、政府非普選產生不代表其欠缺認受性；

二、「行政主導」模式不代表行政支配一切；

三、目前施政僵局——如果真有的話——非普選能解決；

四、特首非政黨化無礙其與各政黨就政策討價還價。

隱現認受性危機

關於第一項質疑，即政府是否具有認受性，實在是香港政制問題的重中之重，而且絕對不是純粹象牙塔內的學術問題。不管你是否用上這名詞，不管你是官商士紳還是販夫走卒，其實都會對這個政府的權力來源是否合理、是否正當、是否令人心服口服等，有個想法，只是表達方式有異。

普羅大眾即使不留意政治新聞，也知道「小圈子選舉」是什麼一回事；高官們雖然口頭不承認，但在施政時的瞻前顧後，正好揭示了內心對自己認受性危機的深切體會。

或謂，認受性危機只是泛民反對派和傳媒、學者的一面之詞；果如是，為何這種說法會如此風行？為何保守派或建制陣營無法拿出一套理直氣壯的論述，與之分庭抗禮？

這 是因為《基本法》本身已明確承諾，行政長官和立法會全部議員由普選產生的最終目標（第四十五、六十八條）；而目前的選舉方式無論以何種尺度衡量，都離此最 終目標尚遠甚至遙不可及。所謂名不正則言不順，言不順則事不成，香港政府過去十年諸多大事議而不決、決而不行、行而不果，歸根究底就是這緣故。

「認受性」（legitimacy）有些人理解為合法性，香港政府和議會也許符合所有自己制訂的選舉法細項規定，但離開人們對《基本法》精神的理解甚遠。

對 於這觀點的最大批評是，我沒有證據證明香港人不接受或不承認這個政府的正當性或認受性。的確，如果要求的是實證的統計數據，我們沒有，亦不可能有，因為即 使是廣泛的民意調查亦不可能提供權威性的答案。唯一的方法是，就相關議題作出全民公決，然而這恰恰又是政府無法接受的。

公民投票是民主機制 中的終極武器，威力非同小可，往往只有在改朝換代或修改祖宗家法時才偶一為之（譬如是否加入歐盟、採用歐羅等等）。一個政府不接納公民投票的結果，便等於 在自己的認受性上自掘墳墓，與大多數的公民為敵。明乎此，便知道為何特區建制和北京當局對立會議員辭職、「變相公投」是深惡痛絕且必先堵之而後快。

須 知道，當初變相公投的議題是「盡快落實真普選，取消功能組別」。一旦獲大多數選民認同，等於說目前政府和半數議會成員的產生方式得不到市民認受，如此風 險，建制派又豈能接受？所以最終只能是拒絕應戰並模糊議題，使之泡沫化。也可以說，政府和建制力量的抵制行動正好反證了對自身認受性低迷這個事實，他們是 心知肚明的。

立法會無權提出法案

第二項質疑是指「行政主導」模式不等同於殖民地時代那種行政獨大、支配一切的局面，而只是指行政機關有主動權，提出各種法案和預算案，市民不應有不切實際的期望。

面 對社會各種問題，政府擁有這種主動權無可厚非，但這只是事情的一面。另一面，立法會擁有的只是阻撓否決的權力，因為它不能提出涉及公共開支或政府政策的法 案，除非得到特首同意；而現實中是不可能有什麼是不用錢或改變現行政策的（純口水辯論的議案除外），特首亦不可能愚蠢到批准，因那無異於容許議會與自己爭 權，拿起石頭砸自己的腳。

換句話說，立法會根本不具備任何有意義的提案權，自然亦無任何誘因或責任要確保政府的施政得以順暢進行，社會的問題得以解決。事實上，一個本身沒法提出法案的議會，又怎配叫作「立法會」。

這 種議會不能像英、德等國直接產生首相或總理，負擔起執政責任，因此永遠是「唔當家唔知米貴」；它又不像美式三權分立下的國會議員，能以自身名義提出各種法 案改變政策。美國的法例大都以議案提議者冠名，議員為了光宗耀祖流芳百世或至少不是有辱門風遺臭萬年，便會有更大誘因為國家作點有益事。香港的憲政設計注 定議會的作用只能是「負面」的，這是近年香港爭拗不斷、諸事不成的一個重要原因。

可委泛民任問責局長

這個要命 的設計還有一個致命傷，那就是特首及其團隊和立法會之間沒有任何合法和公開透明的政黨聯繫。這令兩者的利益割裂甚至對立，因為後者為自己獲取好名聲的唯一 方法，便是對前者作出諸多阻撓和抵制。美式三權分立下總統仍能透過政黨（縱然是較鬆散的）對國會產生某些影響，香港政府與議會之間卻欠缺任何組織性的聯 繫。

有人寄望民建聯黨籍的蘇錦樑出任問責局長，能帶來轉變，為政府引入某程度的政黨政治色彩，但恐怕事與願違。因為特首與立法會選舉方式截 然不同，前者遠較保守，當選人並無誘因委任立法會內佔主流的政黨和派系進入政府，至少在目前的政治現實下如此，因為在地區議席中的主流政團和特首是政治立 場上的陌路人。

如此一來，能獲委任入閣的只是本來就份屬「保皇」的「自己友」，不單後者會覺得從此失去政治上「走位」的靈活性，更令這政府披上皇帝的新衣，讓自己只是一個「少數派政府」的事實赤裸裸地暴露在眾目睽睽之下，連最後那一點聲稱廣泛代表性的遮羞布都沒有了。

個 人非常贊成泛民等反對派政團能擔負問責局長之職，如此可累積點實際施政經驗，讓選民知道他們的辦事能力；也能讓人從實踐中知道施政的艱難，促進彼此的互 諒。然而，對此種「聯合內閣」是不能抱厚望的：一、主要官員須經中央任命，北京會容許反對派突圍嗎？二、特首會讓自己內閣的機密議決暴露在「反對派」眼下 嗎？三、泛民政團能放下自己的思想包袱嗎？

二之一

作者為中文大學公共政策碩士課程兼任講師，曾任特區政府政務主任，現從事公共事務諮詢服務。